ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 30 июля 2019 г. N АПЛ19-259
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Ситникова Ю.В.,
при секретаре Г.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Пененза", акционерного общества "ОТС", общества с ограниченной ответственностью "МИКРОКРЕДИТНАЯ КОМПАНИЯ ОТС-КРЕДИТ" о признании недействующим письма Министерства финансов Российской Федерации от 21 июля 2017 г. N 09-04-04/46799
по апелляционной жалобе Министерства финансов Российской Федерации на решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей Министерства финансов Российской Федерации - Ш. и Федерального казначейства - С., поддержавших апелляционную жалобу, представителя административных истцов М., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
в ответ на обращение Федерального казначейства от 15 июня 2017 г. Министерство финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) 21 июля 2017 г. направило письмо N 09-04-04/46799 (далее также - Письмо) по вопросу санкционирования оплаты денежных обязательств по договору цессии.
Как указано в Письме, из содержания положений статей 24 и 103 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), статьи 38, пункта 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что личность поставщика (подрядчика, исполнителя) по контракту имеет существенное значение для государственного заказчика (абзац первый).
Данная позиция также изложена в письмах Минфина России от 11 марта 2015 г. N 02-02-08/12916, от 6 июня 2016 г. N 02-04-06/32553 и отражена в определениях Верховного Суда Российской Федерации по аналогичному вопросу (от 4 июля 2016 г. N 310-ЭС16-7423 и N 310-ЭС 16-7341). Согласно указанным определениям Верховного Суда Российской Федерации при отсутствии согласия должника на уступку права требования по муниципальному контракту договор цессии в части уступки права требования по такому контракту противоречит нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и является недействительной (ничтожной) сделкой (абзац второй).
Таким образом, любая переуступка права требования по государственным контрактам, включая возмещение судебных расходов, по мнению Минфина России, в настоящее время противоречит бюджетному законодательству Российской Федерации и создает определенные риски для бюджетной системы, что неоднократно указывалось в письмах Минфина России (абзац третий).
Письмом от 31 июля 2017 г. N 07-04-05/05-627 Федеральное казначейство направило разъяснения, изложенные в Письме, в подведомственные органы для использования в работе. Оспариваемое письмо также было размещено на официальном сайте Федерального казначейства в сети "Интернет".
Акционерное общество "Пененза", акционерное общество "ОТС", общество с ограниченной ответственностью "МИКРОКРЕДИТНАЯ КОМПАНИЯ ОТС-КРЕДИТ" обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просили признать Письмо недействующим. В обоснование заявления ссылались на то, что оно не соответствует действительному смыслу разъясняемых им положений законодательства и нарушает их права на осуществление предпринимательской деятельности.
Административные истцы указали, что они предоставляют займы, в том числе под уступку заемщиком права требования по денежному обязательству по государственному контракту, заключенному путем проведения торгов. При направлении уведомления об уступке права требования и предъявлении требования (основанием возникновения требования является договор цессии) должники со ссылкой на Письмо отказываются производить оплату по исполненному контракту новому кредитору (цессионарию), считая уступку права требования (цессию) незаконной.
Минфин России и Федеральное казначейство административный иск не признали, указав в письменных возражениях на него, что Письмо не обладает нормативными свойствами, поскольку не содержит обязательных к исполнению неопределенным кругом лиц предписаний, а также разъяснений о применении тех или иных норм федерального законодательства.
Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письме от 10 апреля 2019 г. N 01-46537/19 изложило позицию, согласно которой Письмо не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено, Письмо признано не действующим со дня его издания.
В апелляционной жалобе Минфин России, не соглашаясь с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Считает, что Письмо представляет собой ответ Федеральному казначейству в рамках внутренней переписки, выражает лишь мнение Минфина России и не носит нормативного характера.
По мнению административного ответчика, санкционирование оплаты по государственному контракту в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации возможно лишь в отношении лица, являющегося стороной данного контракта. Возможность произвести оплату иному лицу бюджетным законодательством Российской Федерации не предусмотрена.
Как полагает Минфин России, порядок оплаты по обязательствам, возникающим из государственных (муниципальных) контрактов, урегулирован бюджетным законодательством Российской Федерации и не допускает применения норм гражданского законодательства, в связи с чем цессия не может быть реализована в бюджетном процессе.
В отзыве на апелляционную жалобу Федеральное казначейство поддержало доводы Минфина России и просило отменить решение суда первой инстанции.
Минюст России направил в адрес Апелляционной коллегии письмо, в котором поддержал свою позицию по данному делу, изложенную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть жалобу в отсутствие представителя министерства.
Административные истцы в отзыве на апелляционную жалобу просили отказать в ее удовлетворении, считая доводы Минфина России несостоятельными.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Из материалов административного дела следует, что Письмо издано при реализации Минфином России полномочий по регулированию контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1 постановления Правительства Российской Федерации от 26 августа 2013 г. N 728 "Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", пункт 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 329) и представляет собой ответ на обращение Федерального казначейства по вопросу правомерности переуступки права требования (включая право требования по денежным обязательствам) по государственным контрактам.
Согласно статье 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее также - акты, обладающие нормативными свойствами), рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 данного кодекса, с особенностями, определенными этой статьей (часть 1).
При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3).
По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение (пункт 1 части 5).
Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе в части, касающейся особенностей исполнения контрактов, регулируются Законом о контрактной системе (пункт 4 части 1 статьи 1).
Исходя из части 1 статьи 2 данного закона законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается в том числе на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации.
В Обзоре судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28 июня 2017 г. (далее - Обзор), отмечено, что Законом о контрактной системе установлены особенности заключения, изменения, расторжения государственных (муниципальных) контрактов, их исполнения и ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение, но не содержится исчерпывающего регулирования гражданско-правовых отношений, возникающих в связи с государственным (муниципальным) контрактом. Поскольку в силу части 1 статьи 2 названного закона законодательство о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, при разрешении споров, вытекающих из государственных (муниципальных) контрактов, суды руководствуются нормами указанного закона, толкуемыми во взаимосвязи с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, а при отсутствии специальных норм - непосредственно нормами Гражданского кодекса Российской Федерации.
С учетом изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что Закон о контрактной системе и Бюджетный кодекс Российской Федерации, которые прямо не регулируют отношения, возникающие в связи с уступкой требования по государственным контрактам, должны применяться во взаимосвязи с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующими эти отношения.
Следовательно, нельзя признать состоятельным довод апелляционной жалобы о том, что к отношениям, связанным с санкционированием оплаты денежных обязательств, возникающих из государственных (муниципальных) контрактов, нормы гражданского законодательства применяться не могут.
В силу пунктов 1, 2 статьи 382 Гражданского кодекса Российской Федерации право (требование), принадлежащее на основании обязательства кредитору, может быть передано им другому лицу по сделке (уступка требования) или может перейти к другому лицу на основании закона; для перехода к другому лицу прав кредитора не требуется согласие должника, если иное не предусмотрено законом или договором.
Переход к другому лицу прав, неразрывно связанных с личностью кредитора, в частности требований об алиментах и о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, не допускается (статья 383).
Уступка требования кредитором (цедентом) другому лицу (цессионарию) допускается, если она не противоречит закону. При этом не допускается без согласия должника уступка требования по обязательству, в котором личность кредитора имеет существенное значение для должника (пункты 1, 2 статьи 388).
Согласно части 5 статьи 95 Закона о контрактной системе при исполнении контракта не допускается перемена поставщика (подрядчика, исполнителя). Такой запрет, как обоснованно указано в обжалуемом решении, направлен на обеспечение надлежащего исполнения подрядчиком основного обязательства, являющегося предметом контракта (договора), для защиты интересов заказчика от возможной уступки прав и обязанностей по заключенному контракту в части исполнения обязательств по поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг.
Вместе с тем уступка поставщиком (подрядчиком, исполнителем) третьему лицу права требования к заказчику об исполнении денежного обязательства не противоречит действующему законодательству Российской Федерации. В результате подписания договора цессии не производится замена стороны договора - поставщика (подрядчика, исполнителя), а лишь переходит право требования уплаты начисленной задолженности. При этом заказчик сохраняет право на выдвижение возражений в соответствии со статьей 386 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2017 г. N 54 "О некоторых вопросах применения положений главы 24 Гражданского кодекса Российской Федерации о перемене лиц в обязательстве на основании сделки" разъяснено, что статья 383 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает запрет на уступку другому лицу прав (требований), если их исполнение предназначено лично для кредитора-гражданина либо иным образом неразрывно связано с его личностью. При этом следует принимать во внимание существо уступаемого права и цель ограничения перемены лиц в обязательстве. Например, исходя из положений пункта 7 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации запрет уступки прав по договорам, заключение которых возможно только путем проведения торгов, не затрагивает требований по денежным обязательствам.
Федеральным законом от 26 июля 2017 г. N 212-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в пункт 7 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации внесены изменения (вступили в силу с 1 июня 2018 г.), исходя из которых победитель торгов вправе уступать требования по денежному обязательству.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно указал в решении, что законодательство Российской Федерации, действовавшее на день издания Письма, не исключало возможность уступки права требования по денежному обязательству, возникшему из государственного контракта.
Таким образом, Письмо, содержащее вывод о том, что любая переуступка права требования по государственным контрактам противоречит бюджетному законодательству Российской Федерации, не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, в связи с чем обоснованно признано недействующим.
С утверждением в апелляционной жалобе о том, что санкционирование оплаты по государственному контракту в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации возможно лишь в отношении лица, являющегося стороной данного контракта, согласиться нельзя. Как уже отмечалось, Гражданский кодекс Российской Федерации допускает возможность уступки права требования по денежному обязательству, возникшему из государственного контракта. Необходимость внесения изменений в документацию, сопровождающую совершение расчетных операций, не может служить обстоятельством, свидетельствующим о существенном значении личности кредитора для должника.
Довод апелляционной жалобы о том, что Письмо представляет собой ответ Федеральному казначейству в рамках внутренней переписки, выражает лишь мнение Минфина России и не носит нормативного характера, не соответствует действительности.
Как указано в пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.
По настоящему делу установлено, что Письмо издано федеральным органом исполнительной власти, направлено для использования в работе в подведомственные органы (письмо Федерального казначейства от 31 июля 2017 г. N 07-04-05/05-627), содержит общеобязательные результаты толкования норм права, которые применялись государственными органами в отношении административных истцов и других лиц, то есть оно отвечает перечисленным выше признакам, характеризующим акт, обладающий нормативными свойствами.
Учитывая, что Письмо не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 1 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правомерно признал его не действующим со дня издания.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Ю.В.СИТНИКОВ