ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 3 июля 2019 г. N 51-АПА19-8
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Калининой Л.А. и Николаевой О.В.,
при секретаре Виноградовой Е.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Правительства Алтайского края, Министерства здравоохранения Алтайского края на решение Алтайского краевого суда от 11 марта 2019 года об удовлетворении административного искового заявления прокурора Алтайского края об оспаривании отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденной постановлением Правительства Алтайского края от 29 декабря 2018 года N 482.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда первой инстанции законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Правительства Алтайского края от 29 декабря 2018 года N 482, опубликованным 29 декабря 2018 года на "Официальном интернет-портале правовой информации", утверждена Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов.
Разделом VI Территориальной программы установлены следующие нормативы объема медицинской помощи на одного жителя, оказываемой за счет средств краевого бюджета:
- для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой с профилактическими и иными целями (включая посещения, связанные с профилактическими мероприятиями, в том числе посещения центров здоровья, а также посещения среднего медицинского персонала и разовые посещения в связи с заболеваниями, в том числе при заболеваниях полости рта, слюнных желез и челюстей, за исключением зубного протезирования) - 0,22254 посещения на 2019 год, 0,22374 посещения на 2020 год, 0,22502 посещения на 2021 год (включая посещения по оказанию паллиативной медицинской помощи в амбулаторных условиях, в том числе на дому);
- для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой в связи с заболеваниями, - 0,11751 обращения на 2019 год, 0,11815 обращения на 2020 год, 0,11882 обращения на 2021 год;
- для медицинской помощи в условиях дневных стационаров - 0,00328 случая на 2019 год, 0,0033 случая на 2020 год, 0,00332 случая на 2021 год;
- для специализированной медицинской помощи в стационарных условиях - 0,0090303 случая на 2019 год, 0,0090791 случая на 2020 год, 0,0091311 случая на 2021 год;
- для паллиативной медицинской помощи в стационарных условиях (включая хосписы и больницы сестринского ухода) - 0,010184 койко-дня на 2019 год, 0,010239 койко-дня на 2020 год, 0,010298 койко-дня на 2021 год.
Разделом VII Территориальной программы установлены следующие нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой за счет средств краевого бюджета:
- на одно посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) - 440,5 рубля на 2020 - 2021 годы;
- на одно обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) - 1277,3 рубля на 2020 - 2021 годы;
- на один случай лечения в условиях дневных стационаров - 13045,5 рубля на 2020 - 2021 годы;
- на один случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, - 75560,8 рубля на 2020 - 2021 годы;
- на один койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая хосписы и больницы сестринского ухода), - 2022,9 рубля на 2020 - 2021 годы.
Разделом VII Территориальной программы также установлены подушевые нормативы финансирования за счет средств краевого бюджета в расчете на одного жителя - 3005,97 рубля на 2019 год, 2056,08 рубля на 2020 год и 2037,60 рубля на 2021 год.
Прокурор Алтайского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими указанных норм регионального нормативного правового акта ввиду установления ими нормативов объема оказания медицинской помощи, нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевого норматива финансирования в меньшем размере, чем это предусмотрено Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2018 года N 1506 (далее - Федеральная программа). По мнению административного истца, Территориальная программа в оспариваемой части нарушает права жителей Алтайского края на получение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в объеме, установленном Правительством Российской Федерации.
Решением суда административное исковое заявление удовлетворено.
В апелляционных жалобах Правительства Алтайского края, Министерства здравоохранения Алтайского края поставлены вопросы об отмене решения суда, принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение не подлежащим отмене.
Координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 1 поименованного Закона, далее - Федеральный закон N 323-ФЗ).
В соответствии со статьей 19 названного Закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, предоставляемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона N 323-ФЗ).
Федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации названными выше полномочиями и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, установил объемы и границы правового регулирования, осуществляемого органами государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере, указав на необходимость утверждения территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с Федеральной программой и на возможность предусматривать дополнительные виды и дополнительные объемы медицинской помощи, в том числе превышающие усредненные показатели, установленные стандартами медицинской помощи, а также условия оказания медицинской помощи Территориальной программой при условии выполнения финансовых нормативов, установленных Федеральной программой (части 1 и 3 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ).
Предписание о необходимости принимать Территориальную программу в соответствии с Федеральной программой содержится также в абзаце третьем раздела I (Общие положения) Федеральной программы.
Как следует из содержания раздела VI Федеральной программы, средние нормативы объема медицинской помощи, устанавливаемые по видам, условиям и формам ее оказания в целом по этой Программе и определяемые в единицах объема в расчете на 1 жителя (на 1 застрахованное лицо по базовой программе обязательного медицинского страхования) в год, используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера средних подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных названной Программой (абзац первый).
Субъектами Российской Федерации на основе перераспределения объемов медицинской помощи по видам, условиям и формам ее оказания устанавливаются дифференцированные нормативы объема медицинской помощи на 1 жителя с учетом этапов оказания медицинской помощи, уровня и структуры заболеваемости, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, а также климатических и географических особенностей регионов.
Суд первой инстанции, проанализировав законодательство, регулирующее вопросы формирования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, сопоставив оспариваемые положения о нормативах объема медицинской помощи и подушевых нормативах финансирования Алтайского края с аналогичными нормами Федеральной программы, правомерно исходил из того, оспариваемые нормативы финансирования, определены в меньшем объеме по сравнению с нормативами, утвержденными Правительством Российской Федерации, нарушает установленные законом гарантии равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи.
Доводы апелляционных жалоб об отсутствии средств в областном бюджете, о снижении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, выделяемых из федерального бюджета на реализацию территориальной программы, не могут служить поводом к отмене законного и обоснованного решения.
Как было отмечено выше, действующим законодательством субъекты Российской Федерации правом произвольно занижать нормативы оказания бесплатной медицинской помощи не наделены, а реализация права граждан на гарантированный объем бесплатной медицинской помощи не должна зависеть от наличия средств в бюджете субъекта Российской Федерации. Кроме того, в силу статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации субъект Российской Федерации обязан обеспечивать сбалансированность бюджета, исходя из соответствия расходов бюджета его доходам.
Доводы ответчика о том, что региональные нормативы скорректированы с учетом уровня и структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, особенностей половозрастного состава и плотности населения, климатических и географических особенностей региона, транспортной доступности медицинских организаций на территории субъекта Российской Федерации, правомерно отклонены судом исходя из того, что надлежащего обоснования приведенных доводов не представлено.
Напротив, из имеющихся в материалах дела сведений, представленных Министерством здравоохранения Алтайского края, показатели общей заболеваемости, смертности от всех причин, в том числе от туберкулеза, по Алтайскому краю с 2014 по 2018 год превышают средние показатели по Российской Федерации (л.д. 18 т. 3).
При этом динамика снижения заболеваемости на территории Алтайского края в сравнении с 2018 годом не значительна, количество коек круглосуточного и дневного стационара снижается (л.д. 96, 97 т. 1).
Таким образом, объективные критерии состояния здравоохранения в Алтайском крае свидетельствуют об отсутствии достаточных оснований для снижения оспариваемых нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и средних подушевых нормативов финансирования с учетом особенностей региона.
Кроме того, Алтайский край не отнесен к числу субъектов, в которых могут применяться понижающие коэффициенты к средним нормативам объема медицинской помощи, установленным Федеральной программой (пункт 5 Письма Министерства здравоохранения Российской Федерации от 21 декабря 2018 года N 11-7/10/1-511).
Доводы апелляционных жалоб выводы суда не опровергают, аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка, аргументированно изложенная в судебном акте, не согласиться с которой у Судебной коллегии оснований не имеется.
С учетом изложенного и принимая во внимание, что иных доводов, влекущих безусловную отмену решения суда первой инстанции, в апелляционной жалобе не приводится, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Алтайского краевого суда от 11 марта 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Алтайского края, Министерства здравоохранения Алтайского края - без удовлетворения.