ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 сентября 2019 г. N 58-АПА19-28
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.
при секретаре Садуновой В.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе правительства Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 19 июня 2019 года, которым удовлетворен административный иск прокурора Хабаровского края об оспаривании подпункта 1 пункта 2.2 и подпункта 4 пункта 2.8 раздела 2 Порядка предоставления субсидии из краевого бюджета некоммерческой организации "Фонд развития промышленности Хабаровского края", являющегося приложением N 7 к государственной программе Хабаровского края "Развитие промышленного производства в Хабаровском крае", утвержденной постановлением правительства Хабаровского края от 21 декабря 2016 года N 480-пр.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
правительством Хабаровского края от 21 декабря 2016 года N 480-пр утверждена государственная программа Хабаровского края "Развитие промышленного производства в Хабаровском крае".
Постановлением правительства Хабаровского края от 20 декабря 2017 года N 508-пр указанная государственная программа дополнена приложением N 7 "Порядок предоставления субсидии из краевого бюджета некоммерческой организации "Фонд развития промышленности Хабаровского края" (далее также - Порядок).
Согласно подпункту 1 пункта 2.2 раздела 2 Порядка одним из требований, которым должен соответствовать Фонд развития промышленности Хабаровского края на 15-е число месяца подачи заявки, предусмотренной пунктом 2.4 настоящего раздела, является отсутствие неисполненной обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Согласно подпункту 4 пункта 2.8 раздела 2 Порядка одним из оснований для отказа в предоставлении субсидии является отсутствие бюджетных ассигнований, предусмотренных министерству промышленности и транспорта Хабаровского края в текущем финансовом году в законе о краевом бюджете на текущий финансовый год и плановый период на цели предоставления субсидии, указанные в пункте 1.2 раздела 1 Порядка.
Прокурор Хабаровского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими приведенных норм, ссылаясь в обоснование своих требований на то, что подпункт 1 пункта 2.2 раздела 2 Порядка противоречит абзацу второму подпункта "е" пункта 4 общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2017 года N 541, а подпункт 4 пункта 2.8 раздела 2 Порядка противоречит абзацу двадцатому статьи 6 и пунктам 1, 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку правительство Хабаровского края, приняв Закон Хабаровского края от 30 марта 2016 года N 172 "О промышленной политике в Хабаровском крае" и названную выше государственную программу Хабаровского края, приняло на себя обязательство по предоставлению субсидии Фонду и обязано предусматривать бюджетные ассигнования для реализации мероприятий данной государственной программы. Предоставление субсидий, в силу статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, является расходным обязательством правительства края, подлежащим исполнению за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета края. Применение оспариваемых норм может повлечь необоснованный отказ в предоставлении субсидии Фонду, тем самым лишит субъекты промышленной деятельности финансовой поддержки за счет средств краевого бюджета.
Решением Хабаровского краевого суда от 19 июня 2019 года административный иск удовлетворен.
В апелляционной жалобе правительство Хабаровского края просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.
Относительно доводов апелляционной жалобы правительством Хабаровского края и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений против ее удовлетворения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующим выводам.
Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативно-правовой акт был принят уполномоченным органом в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением требований, предъявляемых к порядку его принятия, правил введения в действие и опубликования.
Как установлено судом и следует из материалов дела, целью названной выше государственной программы Хабаровского края является создание конкурентоспособной, высокотехнологичной промышленности, способной эффективно развиваться на основе современных технологий, обеспечивая устойчивое экономическое развитие края.
Распоряжением правительства Хабаровского края от 19 сентября 2017 года N 665-пр в соответствии с положениями статьи 11 Федерального закона от 31 декабря 2014 года N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" и статьи 7 Закона Хабаровского края "О промышленной политике в Хабаровском крае" учреждена некоммерческая организация "Фонд развития промышленности Хабаровского края".
Из Устава Фонда, утвержденного приказом министерства промышленности и транспорта Хабаровского края от 24 ноября 2017 года N 112, следует, что предметом деятельности Фонда является поддержка субъектов деятельности в сфере промышленности путем предоставления займов субъектам деятельности в сфере промышленности для реализации проектов и иных мер поддержки в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке и на условиях, установленных Фондом по согласованию с учредителем (пункт 2.2).
Финансовые и материальные средства Фонда создаются за счет регулярных поступлений в денежных и иных формах от учредителя; имущества и средств, полученных в результате осуществления Фондом предпринимательской деятельности; имущества и средств, переданных Фонду в виде спонсорских взносов и пожертвований; иных поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 3.3).
Порядок предоставления субсидии Фонду из краевого бюджета регламентирован оспариваемым Порядком.
Согласно пункту 1.2 Порядка субсидия предоставляется министерством промышленности и транспорта Хабаровского края в виде имущественного взноса в целях финансового обеспечения видов деятельности, предусмотренных Уставом Фонда, направленных на реализацию мероприятия, предусмотренного пунктом 4.2 раздела 4 приложения N 3 к государственной программе - предоставление в 2017 - 2021 годах Фондом финансовой поддержки субъектам промышленной деятельности и обеспечение деятельности Фонда.
В соответствии с абзацем вторым пункта 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями.
Абзацем третьим пункта 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что порядок определения объема и предоставления субсидий из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации или нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами) уполномоченных ими соответственно федеральных органов государственной власти (федеральных государственных органов), органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления. Указанные нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и содержать положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидию, и органами государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями.
Во исполнение приведенной нормы Правительством Российской Федерации 7 мая 2017 года принято постановление N 541 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями".
Удовлетворяя административный иск в части признания не действующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункта 1 пункта 2.2 раздела 2 оспариваемого Порядка предоставления субсидии, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что данное положение противоречит абзацу второму подпункта "е" пункта 4 названных общих требований к нормативным правовым актам, согласно которому при определении условий и порядка предоставления субсидий указываются требования, которым должны соответствовать получатели субсидий на первое число месяца, предшествующего месяцу, в котором планируется заключение соглашения, или на иную дату, определенную правовым актом, либо принятие решения о предоставлении субсидии, если правовым актом, регулирующим предоставление субсидий в порядке возмещения затрат (недополученных доходов), не предусмотрено заключение соглашения. В частности, у получателя субсидии должна отсутствовать неисполненная обязанность по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (в случае если такое требование предусмотрено правовым актом).
В соответствии с пунктом 1 названных общих требований настоящий документ определяет общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что подпункт 1 пункта 2.2 раздела 2 оспариваемого Порядка предоставления субсидии в части отсутствия основания для отказа в предоставлении субсидии в виде наличия у участника конкурса на дату подачи заявления задолженности по уплате страховых взносов, процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации, противоречит приведенным положениям общих требований к нормативным правовым актам. Доводы апелляционной жалобы в этой части основаны на неверном истолковании норм материального права. Оговорка федерального законодателя о необходимости регламентации в правовом акте требования, предусмотренного абзацем вторым подпункта "е" пункта 4 названных общих требований, относится к отсутствию у получателя субсидии обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации именно о налогах и сборах, а изменения объема данной обязанности федеральным законодательством не предусмотрено. Из абзаца второго подпункта "е" пункта 4 названных общих требований следует, что законодатель субъекта Российской Федерации вправе либо предусмотреть указанную обязанность именно в таком объеме, либо не предусмотреть указанное требование вовсе.
Таким образом, решение Хабаровского краевого суда в части признания недействующим подпункта 1 пункта 2.2 раздела 2 Порядка с момента вступления решения суда в законную силу является законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы не могут служить поводом для отмены решения суда в данной части.
Признавая подпункт 4 пункта 2.8 раздела 2 оспариваемого Порядка предоставления субсидии противоречащим абзацу двадцатому статьи 6 и пунктам 1, 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции указал, что принятие уполномоченным органом правового акта о предоставлении субсидии порождает у него обязательство по ее предоставлению. По мнению суда, такое основание для отказа в предоставлении субсидии как отсутствие бюджетных ассигнований, предусмотренных министерству промышленности и транспорта в текущем финансовом году на цели предоставления субсидии, не основано на действующем законодательстве.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с такими выводами суда первой инстанции согласиться не может, считая их ошибочными, основанными на неверном толковании норм материального права и неприменении норм, подлежащих применению в данном случае.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что у суда первой инстанции не имелось оснований для признания подпункта 4 пункта 2.8 раздела 2 оспариваемого Порядка предоставления субсидии противоречащим актам законодательства, имеющим большую юридическую силу.
Исходя из взаимосвязанных положений статей 69 и 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам - производителям товаров, работ и услуг являются безвозмездными и безвозвратными бюджетными ассигнованиями, имеющими целевой характер - возмещение недополученных доходов и (или) финансовое обеспечение (возмещение) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг хозяйствующими субъектами.
На основании пунктов 2 - 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных законами (решениями) о бюджете и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, в которых определяются цели предоставления субсидий и критерии отбора лиц, имеющих право на получение субсидий.
По смыслу приведенных положений законодательства использование юридической конструкции субсидий позволяет государству оказывать финансовую поддержку хозяйствующим субъектам в виде предоставления денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе в тех случаях, когда это необходимо для решения публично значимых задач.
В частности, исходя из части 1 статьи 9 и положений статьи 10 Федерального закона "О промышленной политике в Российской Федерации", субсидии могут предоставляться в целях стимулирования деятельности субъектов в сфере промышленности. В таких случаях, когда обязательность компенсации затрат (неполученных доходов) хозяйствующих субъектов в форме предоставления субсидий не вытекает из установленных государством ограничений свободы предпринимательской деятельности, уполномоченные органы публично-правовых образований обладают дискрецией в вопросах необходимости, целесообразности и размера финансовой поддержки.
Природа стимулирующих субсидий как финансовой поддержки, предоставляемой в силу усмотрения публичной власти, а не ее обязанностей, означает, что участники хозяйственного оборота, по общему правилу, не вправе требовать от публично-правового образования (его уполномоченных органов) принятия решения о предоставлении субсидии, равно как не вправе требовать выплаты стимулирующих субсидий при фактическом отсутствии в бюджете денежных средств на эти бюджетные ассигнования.
Исходя из изложенного, подпункт 4 пункта 2.8 раздела 2 оспариваемого Порядка предоставления субсидии не противоречит требованиям действующего федерального законодательства, поскольку, вопреки выводам суда, сам по себе не освобождает уполномоченный государственный орган от обязанности запрашивать бюджетное финансирование для цели предоставления субсидии на очередной финансовый год.
Вывод суда первой инстанции о несоответствии подпункта 4 пункта 2.8 раздела 2 оспариваемого Порядка предоставления субсидии абзацу двадцатому статьи 6 и частям 1, 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации является несостоятельным, поскольку приведенные нормы применены судом без учета взаимосвязанных положений статей 69 и 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 9 и положений статьи 10 Федерального закона "О промышленной политике в Российской Федерации".
При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции в части удовлетворения заявленного требования о признании недействующим подпункта 4 пункта 2.8 раздела 2 оспариваемого Порядка предоставления субсидии нельзя признать законным и обоснованным. Решение в данной части подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении указанного требования.
На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Хабаровского краевого суда от 19 июня 2019 года в части удовлетворения административного искового требования прокурора Хабаровского края о признании недействующим подпункта 4 пункта 2.8 раздела 2 Порядка предоставления субсидии из краевого бюджета некоммерческой организации "Фонд развития промышленности Хабаровского края", являющегося приложением N 7 к государственной программе Хабаровского края "Развитие промышленного производства в Хабаровском крае", утвержденной постановлением правительства Хабаровского края от 21 декабря 2016 года N 480-пр, отменить и принять по административному делу в этой части новое решение, которым в удовлетворении указанного административного искового требования прокурора Хабаровского края отказать.
В остальной части это же решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу правительства Хабаровского края - без удовлетворения.