ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 июля 2019 г. N 20-АПА19-3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Северо-Кавказская пригородная пассажирская компания" о признании недействующим пункта 1 постановления Республиканской службы по тарифам Республики Дагестан от 11 декабря 2017 г. N 87 "Об установлении экономически обоснованного и социально ориентированного тарифа на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в Республике Дагестан" по апелляционной жалобе акционерного общества "Северо-Кавказская пригородная пассажирская компания" на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 22 января 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения представителя акционерного общества "Северо-Кавказская пригородная пассажирская компания" Трофимовой А.С., представителя Республиканской службы по тарифам Гайдарбекова М.Г., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
акционерное общество "Северо-Кавказская пригородная пассажирская компания" (далее - АО "СКППК", Компания) обратилось в Верховный Суд Республики Дагестан с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 1 постановления Республиканской службы по тарифам Республики Дагестан от 11 декабря 2017 г. N 87 "Об установлении экономически обоснованного и социально ориентированного тарифа на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в Республике Дагестан".
Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 22 января 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, АО "СКППК" обратилось в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права и неполное выяснение судом первой инстанции всех обстоятельств дела и вынести новое решение об удовлетворении заявленного требования.
Относительно апелляционной жалобы Республиканская служба по тарифам Республики Дагестан и прокуратура Республики Дагестан представили возражения.
Проверив материалы дела, обсудив доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, возражениях на нее, заслушав представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" утвержден Перечень работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, тарифы, сборы и плата в отношении которых регулируются государством. К их числу отнесена перевозка пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования во внутригосударственном сообщении (пункт 5 Перечня).
Пунктом 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ) предусмотрено, что тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Указанные тарифы, сборы и плата устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте.
В силу части 2.1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов.
В соответствии с абзацем вторым части 2.1 статьи 8 указанного федерального закона порядок разрешения споров по вопросам установления (изменения) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов и субъектами естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня таких тарифов, сборов и платы за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, и расчета ставок платы за услуги по аренде железнодорожного подвижного состава, управлению им, его эксплуатации, техническому обслуживанию и ремонту, оказываемые организациям в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, определяются федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий.
Приказом Федеральной службы по тарифам от 28 сентября 2010 г. N 235-т/1 утверждена Методика расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации (далее - Методика N 235-т/1), которая предназначена для использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов и организациями, осуществляющими деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении и являющихся субъектами естественных монополий (пункт 2 Методики N 235-т/1).
Согласно части 3 статьи 5 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют государственное регулирование в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 г. N 950 утверждено Положение об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий.
Республиканская служба по тарифам Республики Дагестан (далее - РСТ Республики Дагестан), согласно Положению о Республиканской службе по тарифам Республики Дагестан, утвержденному постановлением Правительства Республики Дагестан от 30 мая 2011 г. N 165 (далее - Положение), является органом исполнительной государственной власти специальной компетенции, осуществляющим, в том числе государственное регулирование тарифов на услуги по перевозке пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении (подпункт 21.1 пункта 4 Положения).
Приказом РСТ Республики Дагестан от 11 декабря 2017 г. N 87 установлен экономически обоснованный тариф на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, оказываемые административным истцом на территории Республики Дагестан, в размере 1,99 руб. за 1 километр пути (пункт 1).
В обоснование заявленного требования Компания указывала на то, что оспариваемый приказ противоречит статье 252 Налогового кодекса Российской Федерации, пункту 13 Положения о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 05 августа 2009 г. N 643, пунктам 3, 9, 10, 16, 22.9.2.1, 22.9.2.2, 22.9.2.4, 22.9.2.5, 22.9.3, 22.9.4, 23.2, 23.6, 23.7.1, 23.7.2.4 Методики N 235-т/1.
Пунктом 31 Порядка рассмотрения вопросов по установлению (изменению) цен (тарифов), сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения), утвержденного приказом Федеральной службы по тарифам от 19 августа 2011 г. N 506-т (далее - Порядок N 506-т), предусмотрено, что в случае, если инициатором рассмотрения вопроса по установлению (изменении) цен (тарифов) является субъект естественной монополии, к предложению об установлении (изменении) цен (тарифов) прилагаются документы согласно Перечню, приведенному в приложении N 3 к настоящему приказу, в том числе реестр договоров на услуги, оказываемые сторонними организациями субъекту естественных монополий, и услуги, оказываемые субъектом регулирования иным организациям, с указанием перечня работ (услуг), размеров ставок, единиц их измерения и порядка расчетов (со ссылкой на дополнительные соглашения и сроки действия), информации о доходах (расходах) по договорам на оказание услуг, непосредственно связанных с осуществлением перевозки пассажиров в пригородном сообщении, с приложением обосновывающих материалов по уровню ставок с комментариями и пояснениями.
В соответствии с пунктом 33 названного Порядка при непредоставлении субъектом естественной монополии запрашиваемых в соответствии с пунктом 32 документов или представлении неполного перечня документов орган регулирования субъекта Российской Федерации принимает решение о начале процедуры рассмотрения вопроса об установлении (изменении) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении, оказываемые данным субъектом естественной монополии, на основании результатов проверки его хозяйственной деятельности, а также исходя из имеющихся данных за предшествующие периоды регулирования, в том числе использованных для установления действующих тарифов.
Согласно материалам дела, АО "СКППК", являющееся субъектом естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, 18 июля 2017 г. обратилось в РСТ Республики Дагестан с заявлением об установлении тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на 2018 год, предоставив обосновывающие материалы и соответствующие расчеты, согласно которым уровень экономически обоснованного тарифа на 2018 год на территории Республики Дагестан должен составлять 6,13 руб. за 1 километр пути.
По результатам представленных Компанией материалов органом регулирования проведена экспертиза экономического обоснования тарифа и составлено экспертное заключение, согласно которому скорректированы затраты Компании на использование подвижного состава, расчет собственных расходов, расходов по оформлению проездных документов, а также прогнозируемого пассажирооборота на территории Республики Дагестан.
Пунктом 23.6 Методики N 235-т/1 предусмотрено, что ожидаемые на текущий период (год) и прогнозные на период регулирования индексы изменения отправленных пассажиров в пригородном сообщении определяются с учетом прогнозной динамики дальности поездки пассажира и прогноза пассажирооборота. При этом темпы изменения пассажирооборота в пригородном сообщении определяются на базе прогнозной динамики вагоно-километровой работы с корректировкой на населенность вагонов. Населенность вагонов принимается в расчетах по согласованию с регулирующим органом. При необходимости регулирующий орган самостоятельно проверяет показатели объемов работы, представленные субъектом регулирования, в том числе с применением маркетинговых исследований или экспертных оценок.
Согласно экспертному заключению в связи с отсутствием соответствующего расчета данные о пассажирообороте в размере 9 849,910 тыс. пасс.-км, представленные Компанией, не учитывались при установлении тарифа на 2018 год.
При расчете экономически обоснованных затрат АО "СКППК" на указанный период органом регулирования пассажирооборот на рейсах N 6696/6691 и N 6695/6690 "Махачкала - Дербент"/"Дербент - Махачкала", N 6605/6604 "Махачкала - Хасавьюрт"/"Хасавьюрт - Махачкала", N 6804/6803 и N 68266827 "Дербент - Граница"/"Граница - Дербент" принят в размере 20 078,270 тыс. пасс.-км, установленном по результатам контрольных мероприятий, проведенных сотрудниками РСТ Республики Дагестан совместно с представителями Министерства транспорта, энергетики и связи Республики Дагестан и АО "СКППК".
В связи с тем, что пригородное железнодорожное сообщение подвержено сезонным и дневным колебаниям, выездные обследования пассажирооборота проводились ежедневно с участием представителей АО "СКППК". Обследование включало в себя проверку реализации билетов на проезд в Республике Дагестан выездными кассирами непосредственно в процессе движения поездов. Акты по результатам работы межведомственной комиссии подписаны заинтересованными сторонами.
Суд первой инстанции, соглашаясь с выводами органа регулирования по данному эпизоду, исходил из того, что действия РСТ Республики Дагестан по проведению анализа пассажирооборота произведены в соответствии с нормами Методики N 235-т/1, приказом Федеральной службы по тарифам от 27 августа 2014 г. N 1343-д, приказом Федеральной антимонопольной службы от 31 октября 2017 г. N СП/75376/17.
Согласно пункту 9 Методики N 235-т/1 основным методом для расчетов в данной Методике является метод экономически обоснованных затрат. При этом прогноз затрат субъекта регулирования на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении в текущем периоде и на период регулирования выполняется с применением в том числе регулируемых государством цен (тарифов), включая цены (тарифы) на продукцию (услуги) естественных монополий и их прогнозных значений, индексов инфляции, индексов изменения цен производителей промышленной продукции, определяемых прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и соответствующего субъекта Российской Федерации, доведенных на текущий период и период регулирования.
В соответствии с пунктом 18 Методики N 235-т/1 расходы субъектов регулирования, непосредственно вызванные процессом производства при организации железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, подразделяются на специфические (прямые производственные) и общепроизводственные расходы.
Общепроизводственные и общехозяйственные расходы относятся на деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении (по субъектам Российской Федерации) в соответствующей доле пропорционально прямым затратам или иным способом, предусмотренным учетной политикой субъекта регулирования.
Прочие расходы компаний пригородных пассажирских перевозок - в соответствующей доле пропорционально доходам по видам деятельности (по субъектам Российской Федерации) или иным способом, предусмотренным учетной политикой.
Согласно экспертному заключению затраты по статье "Собственные расходы" приняты органом регулирования при установлении тарифа на 2018 год в размере 5 340,24 тыс. руб. против предложенных Компанией 13 789,5 тыс. руб.
Уменьшение размера указанных затрат произведено органом регулирования в связи с неподтверждением административным истцом заявленной суммы соответствующими расчетами, исходя из фактического объема оказываемых услуг непосредственно по Республике Дагестан.
При проверке экспертами органа регулирования установлено, что Компанией не ведется раздельный учет прямых расходов в сфере железнодорожных перевозок в пригородном сообщении по субъектам Российской Федерации, входящих в зону обслуживания Компании, в связи с чем определить долю как прямых, так и общехозяйственных и прочих расходов, отнесенных на Республику Дагестан, не представлялось возможным.
В связи с непредставлением Компанией экономически обоснованных расходов на 2018 год, фактически понесенных расходов по Республике Дагестан за 2016 год, затраты по статье "Собственные расходы" приняты органом регулирования на уровне экономически обоснованных расходов, учтенных в тарифе на 2017 год с применением индексов цен производителей по видам экономической деятельности Прогноза Минэкономразвития Российской Федерации на 2018 и плановый период 2019 - 2020 годы, что соответствует нормам Методики N 235-т/1.
Судебная коллегия считает обоснованными выводы суда первой инстанции относительно соблюдения РСТ Республики Дагестан требований законодательства, регулирующих правоотношения в сфере установления тарифов на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, по приведенным выше статьям расходов.
Вместе с тем Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции относительно уменьшения органом регулирования размера расходов по статье "Затраты на оплату услуг ОАО "РЖД" по предоставлению в аренду железнодорожного транспорта, по управлению и эксплуатации, капитальному ремонту, техническому обслуживанию и текущему ремонту подвижного состава".
Согласно материалам дела АО "СКППК", не обладая собственным подвижным составом и локомотивными бригадами, ежегодно заключает соответствующие договоры аренды подвижного состава с ОАО "Российские железные дороги". В рамках указанных договоров оказываются услуги по предоставлению железнодорожного подвижного состава в аренду, управлению и эксплуатации железнодорожного подвижного состава, проведению технического обслуживания, текущего и капитального ремонта, железнодорожного подвижного состава.
В соответствии с пунктом 23.7.2.2 Методики N 235-т/1 расходы по использованию арендуемых основных средств (железнодорожного подвижного состава, включая мотор-вагонный подвижной состав, локомотивы без локомотивной бригады, вагоны локомотивной тяги, автоматизированные системы оплаты, контроля и учета проезда в электропоездах в пригородном сообщении) определяются с учетом ставок аренды в отчетном периоде, ожидаемых в текущем периоде объемов арендуемых основных средств (объемов работы) и ожидаемого на текущий период изменения арендных ставок, принятых регулирующим органом.
В случае превышения темпов роста арендной ставки, учитываемой при планировании на текущий период (год) расходов на аренду, над темпами роста инфляции (индексом цен производителей промышленной продукции, без продукции топливно-энергетического комплекса) компанией пригородных пассажирских перевозок представляется экономическое обоснование изменения арендных ставок, в том числе калькуляция и обоснование изменения соответствующих расходов арендодателя и объемов основных средств, представляемых в аренду.
Аналогичным образом определяются затраты на все виды ремонта, техническое обслуживание, управление и эксплуатацию железнодорожного состава (пункты 23.7.2.3, 23.7.2.4 Методики N 235-т/1).
Согласно экспертному заключению расходы на оплату услуг, предоставляемых ОАО "РЖД" (аренда подвижного состава, управление и эксплуатация, ремонт подвижного состава), включены органом регулирования в состав необходимой валовой выручки на 2018 год в размере 34 120,8 тыс. руб. (рассчитаны исходя из ставок на услуги ОАО "РЖД", действовавших в 2011 году и учтенных в тарифе 2013 года, с последующей их индексацией (ИПЦ) на 2012 - 2017 годы) против предложенных Компанией 46 034,2 тыс. руб.
Основаниями для непринятия расходов в заявленной Компанией размере послужили выводы органа регулирования о применении административным истцом при расчете указанных расходов ставок аренды подвижного состава, превышающих темпы роста инфляции, а также отсутствие договора аренды подвижного состава на 2018 год и экономического обоснования ставок по договорам, заключенным с ОАО "РЖД".
Отказывая в удовлетворении заявления АО "СКППК" по данному эпизоду, суд согласился с выводами РСТ Республики Дагестан.
Судебная коллегия, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, считает выводы суда первой инстанции об обоснованности расчета органа регулирования данного вида расходов ошибочными исходя из следующего.
Методикой N 235-т/1 утверждены формы, в которых подлежат отражению сведения о расходах, необходимые в целях формирования тарифов по отдельным статьям затрат согласно приложениям к названной Методике. Такие сведения указываются в целом за год (отчетный год, текущий год и год периода регулирования). Таким образом, положения Методики N 235-т/1 различают: текущий период; предшествующий ему или отчетный период; период регулирования.
Исходя из системного толкования норм законодательства в сфере государственного регулирования тарифов, под периодом регулирования следует понимать год, на который устанавливается экономически обоснованный уровень тарифа; текущим - период, в котором подано заявление об установлении тарифов; предшествующим текущему, или отчетным периодом, является год, предшествующий году, в котором подано предложение об установлении тарифов.
Таким образом, при определении экономически обоснованного тарифа на 2018 год текущим периодом является 2017 год, периодом регулирования - 2018 год, а отчетным периодом - 2016 год.
Согласно представленным в материалы дела копии договора аренды железнодорожного подвижного состава с экипажем на 2015 год от 17 апреля 2015 г. N 64 и дополнительным соглашениям к нему, которыми продлевался срок договора до 31 декабря 2017 г., на 2015 год действовала ставка арендной платы, утвержденная протоколом заседания Правления ОАО "РЖД" от 31 декабря 2014 г. N 49. На последующие периоды к утвержденным на 2015 год ставкам Компанией применены индексы, не превышающие ИПЦ (на 2016 год - 1,041, на 2017 год - 1,039, на 2018 год - 1,00).
Учитывая изложенное, применение при расчете расходов по данной статье затрат ставок на услуги ОАО "РЖД", действовавших в 2011 году необоснованно.
Доводы органа регулирования о превышении ставок аренды, заявленных обществом при установлении тарифа на 2018 год темпов роста инфляции, также является несостоятельным, поскольку в материалах дела отсутствует какое-либо документальное обоснование данному обстоятельству.
С учетом изложенного и руководствуясь статьями 309, 311, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Дагестан от 22 января 2019 г. отменить, административное исковое заявление акционерного общества "Северо-Кавказская пригородная пассажирская компания" удовлетворить.
Пункт 1 постановления Республиканской службы по тарифам Республики Дагестан от 11 декабря 2017 г. N 87 "Об установлении экономически обоснованного и социально ориентированного тарифа на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в Республике Дагестан" признать не действующим с даты его принятия.