ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 июня 2019 г. N 48-АПА19-4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.
при секретаре Виноградовой Е.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Котляровой Надежды Викторовны, Котлярова Сергея Александровича, Жвавой Оксаны Вячеславовны, Жвавого Георгия Станиславовича, Жвавого Станислава Владимировича, действующего за себя и в интересах своих несовершеннолетних детей Жвавой Анастасии Станиславовны и Жвавого Степана Станиславовича об оспаривании части 4 статьи 2, абзаца 1 части 6 статьи 2, пункта 2 части 6 статьи 2, пункта 2 части 1 статьи 1.2 закона Челябинской области от 28 апреля 2011 года N 121-ЗО "О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства с возведением жилого дома на приусадебном земельном участке на территории Челябинской области" по апелляционной жалобе Котляровой Н.В., Котлярова С.А., Жвавого С.В., Жвавой О.В., Жвавого Г.С. на решение Челябинского областного суда от 18 декабря 2018 года, которым отказано в удовлетворении административных исков Котляровой Н.В., Котлярова С.А., Жвавого С.В., Жвавой О.В., Жвавого Г.С., действующего за себя и в интересах своих несовершеннолетних детей Жвавой А.С. и Жвавого С.С.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителей Законодательного Собрания Челябинской области Гущиной Е.В., Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области Трушинской И.А., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Законодательным Собранием Челябинской области принят закон Челябинской области от 28 апреля 2011 года N 121-ЗО "О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства с возведением жилого дома на приусадебном земельном участке на территории Челябинской области" (далее - закон), который опубликован в издании "Южноуральская панорама" N 122 17 мая 2011 года (спецвыпуск N 37).
Названный нормативный акт на день рассмотрения дела действовал в редакции закона Челябинской области от 03 июля 2018 года N 745-ЗО, опубликованном 05 июля 2018 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 1.2 закона гражданин снимается с учета в случае утраты им оснований, дающих право на получение земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства с возведением жилого дома на приусадебном земельном участке в собственность бесплатно.
Частью 4 статьи 2 закона предусмотрено, что гражданин, желающий приобрести в собственность предложенный земельный участок, в течение 14 календарных дней со дня получения уведомления, указанного в части 2 настоящей статьи, подает заявление о приобретении в собственность соответствующего земельного участка и документы, указанные в пунктах 1, 4 и 5 части 3 статьи 1-1 настоящего закона, в орган государственной власти Челябинской области или соответствующий орган местного самоуправления, осуществляющий предоставление земельных участков, через орган учета. Форма заявления о приобретении земельного участка в собственность бесплатно утверждается органом, уполномоченным на предоставление земельных участков.
Согласно пунктам 1 и 2 части 6 статьи 2 закона в срок не более чем 30 календарных дней со дня поступления заявления о приобретении земельного участка орган учета рассматривает поступившее заявление, осуществляет повторную проверку оснований, по которым указанный гражданин имеет право на получение данного земельного участка в собственность бесплатно, и по результатам проверки совершает одно из следующих действий: принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно и направляет принятое решение заявителю либо направляет заявление и копию учетного дела в орган местного самоуправления городского поселения, уполномоченный на предоставление земельных участков, для принятия решения о предоставлении земельного участка гражданину в собственность бесплатно и последующего его направления заявителю (пункт 1); принимает решение о снятии гражданина с учета и об отказе в предоставлении земельного участка при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных частью 7 статьи 1-1 настоящего закона, и направляет принятое решение заявителю либо направляет заявление и копию учетного дела в орган местного самоуправления городского поселения, уполномоченный на предоставление земельных участков, для принятия решения об отказе в предоставлении земельного участка гражданину в собственность бесплатно и последующего его направления заявителю (пункт 2).
Часть 7 статьи 1-1 этого закона в свою очередь предусматривает в качестве оснований принятия органом учета решения об отказе гражданину в постановке на учет представление заявителем не всех документов, указанных в пунктах 1, 3 - 5 и 7 части 3 настоящей статьи, к которым в том числе относятся справки из образовательных учреждений об обучении детей старше 18 лет по очной форме обучения для лиц, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 статьи 1 настоящего закона.
Котлярова Н.В. и Котляров С.А. обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просили признать недействующими часть 4 статьи 2, абзац 1 части 6 статьи 2, пункт 2 части 6 статьи 2, пункт 2 части 1 статьи 1.2 закона, как противоречащие части 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации, пункту 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства".
В обоснование указали, что были поставлены на учет в целях бесплатного получения земельного участка в 2014 году. В 2018 году им было отказано в предоставлении земельного участка по мотиву непредставления справки об обучении сына, достигшего возраста 18 лет, в образовательном учреждении по очной форме обучения. Административные истцы полагали, что оспариваемые нормы по существу лишают права граждан, имеющих трех и более детей, длительное время стоявших на соответствующем учете, по достижении ребенком возраста совершеннолетия получить бесплатно в собственность земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности. Указывали, что законом не установлен предельно допустимый срок с момента постановки на учет в целях последующего предоставления земельного участка в собственность бесплатно до момента фактического предоставления земельного участка, что влечет снятие семьи после проведения повторной проверки с такого учета.
Жвавая О.В., Жвавый Г.С., Жвавый С.В., действующий за себя и в интересах своих несовершеннолетних детей Жвавой А.С. и Жвавого С.С. также обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений по аналогичным мотивам просили признать недействующими абзац 1 части 6 статьи 2, пункт 2 части 6 статьи 2, пункт 2 части 1 статьи 1.2 закона, как противоречащие федеральному законодательству и ограничивающие право граждан, имеющих трех и более детей, на бесплатное получение в собственность земельного участка.
Определением Челябинского областного суда от 23 ноября 2018 года административные исковые заявления Котляровых и Жвавых объединены в одно производство.
Решением Челябинского областного суда от 18 декабря 2018 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
На решение суда административными истцами подана апелляционная жалоба, в которой поставлен вопрос об отмене решения суда первой инстанции и принятии по делу нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований.
На апелляционную жалобу прокуратурой Челябинской области, Министерством имущества и природных ресурсов Челябинской области, Законодательным Собранием Челябинской области поданы возражения.
Административные истцы, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения относительно приведенных в ней доводов, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый в части закон Челябинской области принят уполномоченным органом государственной власти субъекта в пределах своей компетенции, с соблюдением установленной процедуры принятия и порядка опубликования нормативного правового акта.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований и не соглашаясь с доводом административных истцов о необходимости установления в оспариваемом акте предельно допустимого срока с момента постановки на учет в целях последующего предоставления земельного участка в собственность бесплатно до момента фактического предоставления земельного участка, суд исходил из того, что действующим законодательством, имеющим большую юридическую силу, обязанность установления такого срока в законах субъектов Российской Федерации не закреплена.
В то же время, как усматривается из текста административных исковых заявлений и материалов дела, требования административных истцов сводились к установлению незаконности положений вышеуказанного нормативного правового акта субъекта в части, предусматривающей возможность принятия решения органами учета либо органами местного самоуправления городского поселения, уполномоченного на предоставление земельного участка о снятии гражданина с учета и об отказе в предоставлении земельного участка бесплатно в собственность в случае отсутствия ко дню предоставления земельного участка справки из образовательного учреждения об обучении детей старше 18 лет по очной форме обучения для лиц, указанных в пункте 2 части 1 статьи 1 настоящего закона, к которым относятся административные истцы.
Несмотря на то, что на момент принятия на такой учет они относились к лицам, указанным в пункте 2 части 1 статьи 1 данного закона, поскольку являлись многодетными семьями, воспитывающими трех и более несовершеннолетних детей или детей старше 18 лет, обучающихся в образовательных учреждениях до достижения ими возраста 23 лет, им было отказано в предоставлении земельного участка. То обстоятельство, что к моменту принятия решения уполномоченным органом о предоставлении бесплатно земельного участка несовершеннолетние дети достигали возраста 18 лет или оканчивали обучение в образовательных учреждениях, по мнению административных истцов, не должно являться основанием к отказу в таком предоставлении земельного участка в их собственность. Однако оспариваемые нормы позволяют лишать таких граждан права на получение земельного участка бесплатно в собственность при длительном бездействии по решению данного вопроса. В связи с чем административные истцы просили признать не действующими оспариваемые нормы закона области в указанной части как противоречащие вышеназванным нормам федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу и не предусматривающие возможности субъектам Российской Федерации устанавливать такие ограничения. Судебная коллегия полагает необходимым согласиться с доводами административных истцов в указанной части исходя из следующего.
Правовое регулирование общественных отношений по реализации статей 7 и 38 Конституции Российской Федерации, а именно выбор конкретных мер защиты семьи, определение условий и порядка их предоставления, является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (пункт "ж" части 1 статьи 72, часть 2 и часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
Одним из основных принципов земельного законодательства является платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (подпункт 7 пункта 1 статьи 1, пункт 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации).
Согласно подпункту 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно.
Согласно пункту 2 статьи 39.19 этого же кодекса, если иное не предусмотрено федеральными законами, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 названного кодекса, порядок снятия граждан с данного учета, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, Земельный кодекс Российской Федерации наделяет законодателя субъекта Российской Федерации полномочием определять случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 названного Кодекса, порядок и основания снятия граждан с данного учета.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 1 Закона Челябинской области от 28 апреля 2011 года N 121-ЗО "О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства с возведением жилого дома на приусадебном земельном участке на территории Челябинской области" земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства с возведением жилого дома на приусадебном земельном участке предоставляются гражданам Российской Федерации, постоянным местом жительства которых является Челябинская область, в собственность бесплатно. Указанные земельные участки предоставляются многодетным семьям, в том числе неполным семьям, воспитывающим трех и более несовершеннолетних детей (в том числе усыновленных, находящихся под опекой (попечительством), пасынков, падчериц), а также детей старше 18 лет, обучающихся в образовательных учреждениях по очной форме обучения, но не более чем до достижения ими возраста 23 лет, постоянно проживающим на территории Челябинской области не менее пяти лет на дату подачи ими заявления о принятии на учет в целях последующего предоставления земельных участков в собственность бесплатно и нуждающимся в жилых помещениях по основаниям, установленным статьей 51 Жилищного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 1.1. названного закона для рассмотрения вопроса о постановке на учет необходимы, в том числе, справки из образовательных учреждений об обучении детей старше 18 лет по очной форме обучения - для лиц, указанных в пункте 2 части 1 статьи 1 настоящего Закона.
Оспариваемый административными истцами пункт 2 части 6 статьи 2 закона, при решении вопроса о предоставлении земельного участка гражданину, состоящему на учете, предусматривает повторную проверку оснований, по которым он имеет право на получение земельного участка в собственность бесплатно и по результатам этой проверки снятие гражданина с учета и отказ в предоставлении земельного участка при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных частью 7 статьи 1-1 настоящего Закона.
Пункт 2 части 7 статьи 1-1 оспариваемого закона предусматривает в качестве основания для отказа гражданину в постановке на учет предоставление заявителем не всех документов, указанных в пунктах 1, 3 - 5 и 7 части 3 настоящей статьи, к которым в том числе относятся справки из образовательных учреждений об обучении детей старше 18 лет по очной форме обучения для лиц указанных в пунктах 2 и 3 части 1 статьи 1 настоящего закона.
Таким образом, с учетом приведенных положений оспариваемого нормативного правового акта, пункт 2 части 6 статьи 2 закона предусматривает возможность снятия гражданина с учета и отказа в предоставлении ему бесплатно в собственность земельного участка в случае отсутствия ко дню предоставления такого участка справки из образовательного учреждения об обучении детей старше 18 лет по очной форме обучения, несмотря на то, что при постановке граждан на такой учет они соответствовали всем требованиям, предъявляемым к ним указанным законом (в том числе имели троих и более несовершеннолетних детей или детей старше 18 лет, обучающихся в образовательных учреждениях по очной форме обучения).
С выводом суда первой инстанции о соответствии вышеуказанной оспариваемой нормы закона области федеральному законодательству Судебная коллегия согласиться не может, исходя из того, что право граждан, имеющих трех и более детей, и нуждающихся в жилых помещениях, на получение в собственность бесплатно земельного участка или иных мер поддержки по обеспечению жилыми помещениями гарантировано федеральным законодательством, в том числе Земельным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства".
Субъект Российской Федерации также предусматривая такое право за многодетными семьями и принимая их на учет в целях получения в собственность бесплатно земельного участка, берет на себя определенное публично-правовое обязательство по их социальной поддержке, что исключает произвольный отказ от него.
На недопустимость произвольного отказа от выполнения государством принятых на себя публично-правовых обязательств неоднократно указывал и Конституционный Суд Российской Федерации (Постановления от 01 декабря 1997 года N 18-П, от 19 июня 2002 года N 11-П, от 29 января 2004 года N 2-П, Определения от 4 декабря 2003 года N 415-О, от 15 февраля 2005 года N 17-О, от 27 декабря 2005 года N 502-О и др.).
С учетом вышеизложенного само по себе отсутствие документа, подтверждающего факт обучения детей старше 18 лет в образовательном учреждении по очной форме обучения, ко дню предоставления бесплатно земельного участка многодетным семьям, поставленным на учет в соответствии с положениями Закона Челябинской области от 28 апреля 2011 года N 121-ЗО и статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации, но по не зависящим от них причинам, не реализовавшим право на его получение, не может служить основанием для отказа в предоставлении вышеназванной меры социальной поддержки.
При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о соответствии федеральному законодательству пункта 2 части 6 статьи 2 оспариваемого закона в той мере, в которой предусмотрена возможность принятия решения органом учета либо органом местного самоуправления городского поселения, уполномоченного на предоставление земельного участка, о снятии гражданина с учета и об отказе в предоставлении ему бесплатно в собственность земельного участка в случае отсутствия ко дню предоставления земельного участка в собственность справки из образовательного учреждения об обучении детей старше 18 лет по очной форме обучения для лиц, указанных в пункте 2 части 1 статьи 1 настоящего закона является ошибочным, свидетельствующим о нарушении им норм материального права.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установив нарушения судом норм материального права, повлекшие принятие незаконного судебного акта в части, считает необходимым отменить решение Челябинского областного суда и принять в указанной части новое решение об удовлетворении заявленных требований.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Челябинского областного суда от 18 декабря 2018 года отменить в части отказа в признании не действующим пункта 2 части 6 статьи 2 Закона Челябинской области от 28 апреля 2011 года N 121-ЗО "О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства с возведением жилого дома на приусадебном земельном участке на территории Челябинской области" и принять в этой части новое решение.
Признать не действующим пункт 2 части 6 статьи 2 Закона Челябинской области от 28 апреля 2011 года N 121-ЗО "О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства с возведением жилого дома на приусадебном земельном участке на территории Челябинской области" в той мере, в которой этим пунктом предусмотрена возможность принятия решения органом учета либо органом местного самоуправления городского поселения, уполномоченного на предоставление земельного участка о снятии гражданина с учета и об отказе в предоставлении ему бесплатно в собственность земельного участка в случае отсутствия ко дню предоставления земельного участка в собственность справки из образовательного учреждения об обучении детей старше 18 лет по очной форме обучения для лиц, указанных в пункте 2 части 1 статьи 1 настоящего закона.
В остальной части решение Челябинского областного суда от 18 декабря 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Котляровой Надежды Викторовны, Котлярова Сергея Александровича, Жвавой Оксаны Вячеславовны, Жвавого Станислава Владимировича, Жвавого Георгия Станиславовича - без удовлетворения.