ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 февраля 2019 г. N 72-АПГ18-22
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционному представлению прокурора, участвующего в административном деле, на решение Забайкальского краевого суда от 5 октября 2018 года, которым отказано в удовлетворении административного иска заместителя прокурора Забайкальского края об оспаривании отдельных положений методики расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Забайкальского края, утвержденной постановлением правительства Забайкальского края от 2 декабря 2016 года N 438.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., возражение против удовлетворения апелляционного представления представителя администрации губернатора Забайкальского края и правительства Забайкальского края Багдасарян М.А., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением правительства Забайкальского края от 2 декабря 2016 года N 438 утверждена методика расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Забайкальского края, которая, в соответствии с абзацем первым пункта 1 данной методики, определяет порядок расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Забайкальского края, ограничивающих максимальный размер расходов муниципальных образований Забайкальского края на указанные цели, в том числе порядок расчета формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих.
Пунктом 2 названной методики расчета предусмотрена формула расчета норматива формирования расходов, устанавливающего предельный годовой объем расходов на содержание органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования Забайкальского края. Одной из переменных данной формулы является объем расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих i-го муниципального образования, который, в свою очередь, также рассчитывается по формуле, предусмотренной пунктом 2 указанной методики расчета. Одной из переменных формулы расчета объема расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих i-го муниципального образования является норматив предельной штатной численности лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе, и муниципальных служащих органов местного самоуправления i-го муниципального образования, включая численность муниципальных служащих, осуществляющих переданные государственные полномочия, который рассчитывается для муниципальных районов (городских округов) в соответствии с Правилами определения предельной штатной численности работников органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) Забайкальского края (за исключением технических исполнителей) согласно приложению N 1 к вышеназванной методике расчета, а для городских (сельских) поселений в соответствии с Правилами определения предельной штатной численности работников органов местного самоуправления городских (сельских) поселений Забайкальского края (за исключением технических исполнителей) согласно приложению N 2 к вышеназванной методике расчета.
Указанными Правилами определения предельной штатной численности работников предусмотрены формулы расчета предельной штатной численности работников органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) и городских (сельских) поселений Забайкальского края (за исключением предельной штатной численности технических исполнителей органов местного самоуправления), одной из переменных которых является норматив предельной штатной численности лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе, обозначаемый символом Чпред1 и исчисляемый:
как одна штатная единица муниципальной должности "глава муниципального образования, работающий на постоянной основе", дополняемый одной штатной единицей муниципальной должности "председатель представительного органа муниципального района, осуществляющий свои полномочия на постоянной основе" в муниципальном районе с численностью населения более 50 000 человек, а также дополняемый одной штатной единицей муниципальной должности "председатель представительного органа муниципального района, осуществляющий свои полномочия на постоянной основе" в отношении лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе по состоянию на 1 декабря 2016 года и до окончания срока их полномочий, - по Правилам определения предельной штатной численности работников органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) Забайкальского края (за исключением технических исполнителей);
как одна штатная единица муниципальной должности "глава муниципального образования, работающий на постоянной основе", дополняемая одной штатной единицей муниципальной должности "председатель представительного органа муниципального образования, работающий на постоянной основе" в муниципальном образовании с численностью населения более 50 000 человек, - по Правилам определения предельной штатной численности работников органов местного самоуправления городских (сельских) поселений Забайкальского края (за исключением технических исполнителей).
Заместитель прокурора Забайкальского края обратился в Забайкальский краевой суд с административным исковым заявлением о признании Правил определения предельной штатной численности работников органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) и городских (сельских) поселений Забайкальского края (за исключением технических исполнителей), являющихся приложениями N 1 и N 2 к методике расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Забайкальского края, утвержденной постановлением правительства Забайкальского края от 2 декабря 2016 года N 438, недействующими в части слов "с численностью населения более 50 000 человек", ссылаясь в обоснование своих требований на противоречие оспариваемых положений Бюджетному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и полагая, что оспариваемые положения нарушают права органов местного самоуправления на самостоятельное определение предельной штатной численности лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе.
Решением Забайкальского краевого суда от 5 октября 2018 года в удовлетворении административного иска отказано.
В апелляционном представлении прокурор, участвующий в административном деле, просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.
Относительно доводов апелляционного представления правительством Забайкальского края представлены письменные возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражений на него, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.
При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что постановление правительства Забайкальского края от 2 декабря 2016 года N 438, которым утверждена методика расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Забайкальского края, принята в пределах полномочий правительства Забайкальского края с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. Решение Забайкальского краевого суда в указанной части не обжалуется.
Проверив соответствие содержания оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для признания данных положений недействующими. Отказав в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции признал доводы заместителя прокурора Забайкальского края несостоятельными, основанными на неверном истолковании норм материального права.
Так, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые правовые нормы не регулируют вопросы организации деятельности органов местного самоуправления, приняты правительством Забайкальского края лишь в целях реализации положений статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации и подлежат применению при расчете норматива формирования расходов на содержание органов местного самоуправления в целях выравнивания бюджетной обеспеченности, в связи с чем, не ограничивают муниципальные образования в самостоятельном принятии решений об определении предельной штатной численности лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с выводами суда первой инстанции не согласилась, поскольку они основаны на неверном истолковании норм материального права.
В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает и государственные гарантии его осуществления определяет Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Согласно части 1 статьи 4 данного федерального закона правовую основу местного самоуправления составляют, в том числе, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в силу части 2 и части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, части 3 статьи 6 указанного федерального закона не могут противоречить федеральным законам.
Частями 1 и 3 статьи 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что представительный орган муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Численность депутатов представительного органа поселения, городского округа, муниципального района согласно частям 6 и 7 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяется уставом муниципального образования и не может быть менее числа, установленного данным федеральным законом, с учетом численности населения муниципального образования.
Так, численность депутатов представительного органа поселения, городского округа определяется уставом муниципального образования и не может быть менее: 7 человек - при численности населения менее 1000 человек; 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек; 15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; 20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; 25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; 35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек (часть 6 статьи 35 названного федерального закона).
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек (часть 7 статьи 35 названного федерального закона).
При этом согласно части 5 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования.
Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.
На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат.
При этом, количество депутатов в пределах установленной законом пропорции, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, в зависимость от степени дотационности муниципального образования не поставлено.
Таким образом, федеральный законодатель, предоставляя субъектам Российской Федерации право осуществления правового регулирования организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, указывает на то, что численность депутатов представительного органа местного самоуправления, в том числе численность депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, определяется уставом соответствующего муниципального образования. При этом минимальная численность депутатов представительного органа местного самоуправления не может быть меньше, чем установлено статьей 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а численность депутатов представительного органа местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, не может превышать максимально допустимую частью 5 статьи 40 этого же федерального закона численность.
В силу статьи 1 Закона Забайкальского края от 15 декабря 2010 года N 455-ЗЗК "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" депутату, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, гарантируются условия, направленные на социальную и правовую защищенность лиц, замещающих муниципальные должности, и обеспечивающие осуществление ими своих полномочий, в том числе на получение денежного вознаграждения (части 1 и 3).
Реализуя предоставленные законом полномочия правительство Забайкальского края постановлением от 2 декабря 2016 года N 438 утвердило методику расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Забайкальского края, приложениями N 1 и N 2 к которой являются Правила определения предельной штатной численности работников органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) и городских (сельских) поселений Забайкальского края (за исключением технических исполнителей), отдельные положения которых оспариваются по настоящему административному делу.
Федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование вопросов о расходных обязательствах муниципального образования, в пункте 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрел право органов местного самоуправления самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим кодексом.
В силу пунктов 1 и 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.
Муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.
При этом положениями статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право устанавливать нормативы как в абсолютной, так и относительной величине, характеризующей расходы на оплату труда указанных категорий работников и (или) содержание органов местного самоуправления.
Порядок расчета, установление и величина указанных нормативов определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно в рамках реализации их бюджетных полномочий в части установления условий предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам, закрепленных статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Из материалов административного дела следует, что все образованные на территории Забайкальского края муниципальные образования входят в перечень дотационных муниципальных образований, получающих межбюджетные трансферты, в том числе и на оплату труда депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, в связи с чем, обязаны определять расходные обязательства на указанные цели в пределах значений, установленных высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Оспариваемые правовые нормы относятся к категории актов бюджетного законодательства и направлены на установление расходных обязательств муниципальных образований Забайкальского края, которые должны учитываться муниципальными образованиями при расчете нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления.
Нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления в соответствии с частью 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации являются той предельной величиной, которая устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и не может быть превышена дотационным муниципальным образованием.
Оспариваемые Правила определения предельной штатной численности работников органов местного самоуправления непосредственно ориентируют органы муниципальных образований в вопросе установления должностных окладов лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих, в том числе выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, определяют максимально допустимый общий объем средств на оплату труда всех перечисленных категорий работников, фактически определяют предельную штатную численность органов местного самоуправления, при этом исключая из нее муниципальную должность председателя представительного органа муниципального образования с численностью населения менее 50 000 человек, возможность замещения которой на постоянной основе гарантирована приведенными выше нормами федерального законодательства.
Вместе с тем при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов соответствующим местным бюджетам до приведения в соответствие с требованиями статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации положений, обуславливающих условия предоставления межбюджетных трансфертов (абзац первый пункта 5 данной статьи).
Таким образом, оспариваемое правовое регулирование свидетельствует о нарушении Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку, не предусмотрев в оспариваемом нормативном правовом акте возможности включения в объем расходов муниципальных образований с численностью населения 50 000 человек и менее оплаты труда председателя представительного органа, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, правительство Забайкальского края фактически аннулировало возможность муниципальных образований устанавливать численность депутатов своих представительных органов, осуществляющих полномочия на постоянной основе, даже в минимальных пределах установленных статьями 35 и 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также уставами муниципальных образований.
Вместе с тем положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не позволяют органам государственной власти субъектов Российской Федерации изменять предельную численность депутатов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, установленную приведенными выше нормами федерального закона и уставом соответствующего муниципального образования. Обратное свидетельствует о нарушении закрепленных в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" положений, согласно которым местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда не может быть признано законным, в связи с чем, данное решение подлежит отмене с принятием по административному делу нового решения об удовлетворении административного иска.
На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Забайкальского краевого суда от 5 октября 2018 года отменить и принять по административному делу новое решение, которым административный иск заместителя прокурора Забайкальского края удовлетворить.
Правила определения предельной штатной численности работников органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) Забайкальского края (за исключением технических исполнителей), являющиеся приложением N 1 к методике расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Забайкальского края, утвержденной постановлением правительства Забайкальского края от 2 декабря 2016 года N 438, а также Правила определения предельной штатной численности работников органов местного самоуправления городских (сельских) поселений Забайкальского края (за исключением технических исполнителей), являющиеся приложением N 2 к этой же методике расчета, признать не действующими со дня вступления настоящего решения в законную силу в той мере, в которой норматив предельной штатной численности лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе, не предусматривает при его исчислении муниципальной должности председателя представительного органа муниципального образования, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, в муниципальном образовании с численностью населения менее 50 000 человек.
Настоящее решение в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит размещению на официальном интернет-портале правовой информации pravo.gov.ru.