ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 марта 2019 г. N 58-АПА19-3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционному представлению прокурора Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 13 ноября 2018 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска об оспаривании отдельных положений государственной программы Хабаровского края "Энергоэффективность и развитие энергетики в Хабаровском крае", утвержденной постановлением правительства Хабаровского края от 17 апреля 2012 года N 119-пр.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением правительства Хабаровского края от 17 апреля 2012 года N 119-пр утверждена государственная программа Хабаровского края "Энергоэффективность и развитие энергетики в Хабаровском крае", приложением N 6 к которой является Порядок предоставления субсидий из краевого бюджета местным бюджетам на софинансирование расходных обязательств муниципальных образований края по строительству, реконструкции объектов капитального строительства муниципальной собственности (далее также - Порядок-1), а приложением N 10 - Порядок предоставления субсидий из краевого бюджета бюджетам муниципальных образований края на софинансирование расходных обязательств муниципальных образований края на создание электросетевой инфраструктуры на территориях, в границах которых расположены земельные участки, предоставленные гражданам в безвозмездное пользование в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее также - Порядок-2).
Прокурор Хабаровского края обратился в Хабаровский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующими следующих отдельных положений Порядка предоставления субсидий на софинансирование расходных обязательств по строительству, реконструкции объектов капитального строительства:
подпункта "е" пункта 4 в части слов "и комитетом Правительства края по развитию топливно-энергетического комплекса", "уполномоченный орган", "соответственно";
абзаца второго пункта 10 в части слов "в уполномоченный орган и";
абзаца третьего пункта 10 в части слов "Уполномоченный орган и";
абзаца пятого пункта 10 в части слов "в уполномоченный орган и", "по согласованию с уполномоченным органом";
пункта 16 в части слов "уполномоченным органом и";
абзаца первого пункта 17 в части слов "и уполномоченному органу";
пункта 18 в части слов "и уполномоченный орган";
абзаца первого пункта 21 в части слов "и уполномоченному органу";
подпункта "ж" пункта 4, абзаца шестого пункта 7, абзаца первого пункта 8, пункта 9, абзацев первого и четвертого пункта 10, пункта 11, абзаца первого пункта 12, абзаца первого пункта 20 и абзаца второго пункта 22;
а также следующих отдельных положений Порядка предоставления субсидий на софинансирование расходных обязательств на создание электросетевой инфраструктуры:
абзаца первого пункта 2.2 раздела 2 в части слов "и комитетом Правительства края по развитию топливно-энергетического комплекса", "и Комитет соответственно";
пункта 2.4 раздела 2 части слов "Комитету и";
пункта 5.9 раздела 5 в части слов "и Комитет";
пункта 5.10 раздела 5 в части слов "Комитет и";
абзаца первого пункта 5.11 раздела 5 в части слов "Комитетом и";
пункта 4.1, абзаца первого пункта 4.2, абзаца первого пункта 4.3, абзаца первого пункта 4.4, абзаца первого пункта 4.6, пункта 4.7, абзацев первого и четвертого пункта 4.8 раздела 4, абзаца первого пункта 5.1, абзацев первого и пятого пункта 5.2, пункта 5.3, абзацев первого - пятого пункта 5.5, пункта 5.6 раздела 5, пунктов 6.1 и 6.2 раздела 6.
В обоснование своих требований заявитель ссылался на противоречие оспариваемых норм Бюджетному кодексу Российской Федерации, полагая незаконной передачу бюджетных полномочий главным распорядителем бюджетных средств, которым является министерство жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края, комитету правительства Хабаровского края по развитию топливно-энергетического комплекса. Как утверждал заявитель, ряд оспариваемых положений Порядков предоставления субсидий содержат коррупциогенные факторы; недостижение установленного соглашением значения показателя результативности использования субсидии возможно, в том числе, и в связи с неиспользованием субсидии, при этом механизм возврата субсидии, установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации, не предусмотрен; не использованные по состоянию на 1 января текущего финансового года субсидии не используются для достижения установленного соглашением значения показателя результативности использования субсидии; комитет, не являясь главным распорядителем бюджетных средств, не несет ответственности за невыполнение установленных оспариваемыми Порядками предоставления субсидий обязанностей.
Решением Хабаровского краевого суда 13 ноября 2018 года в удовлетворении административного иска отказано.
В апелляционном представлении прокурор Хабаровского края просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска, ссылаясь на доводы, которые аналогичны изложенным в административном исковом заявлении.
Против удовлетворения апелляционного представления правительством Хабаровского края представлены письменные возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражений на него, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.
В соответствии со статьей 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии местным бюджетам являются одной из форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации.
Порядок предоставления субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации регламентирован статьей 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с положениями статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 26.2 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 63.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия по предоставлению из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в форме субсидий местным бюджетам в целях софинансирования расходных обязательств муниципальных образований относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В силу пункта 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 6 части 2 статьи 1.1 Закона Хабаровского края от 25 июля 2007 года N 133 "О бюджетном процессе в Хабаровском крае" к бюджетным полномочиям правительства края относится утверждение порядка предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из краевого бюджета, критериев отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями.
Из изложенного следует, что оспариваемые Порядки предоставления субсидий приняты правительством Хабаровского края в пределах предоставленных законодательством полномочий, по вопросам, относящимся к его компетенции.
Правительством Хабаровского края в качестве ответственного исполнителя оспариваемой в части государственной программы Хабаровского края определен комитет правительства Хабаровского края по развитию топливно-энергетического комплекса (далее - Комитет).
В соответствии с пунктом 4 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", подпункта 5 пункта 37.1 статьи 37 Устава Хабаровского края, пункта 5 части 2 статьи 16 Закона Хабаровского края от 27 ноября 2001 года N 349 "О Правительстве Хабаровского края" правительство Хабаровского края формирует иные органы исполнительной власти края и обеспечивает их эффективную работу, контролирует осуществление функций исполнительной власти органами местного самоуправления в пределах переданных им законами полномочий.
Постановлением правительства Хабаровского края от 23 марта 2009 года N 90-пр утверждено Положение о комитете правительства Хабаровского края по развитию топливно-энергетического комплекса (далее - Положение).
Согласно пункту 1.2 Положения Комитет является органом исполнительной власти Хабаровского края, осуществляющим в пределах своих полномочий функции по выработке и реализации государственной политики по развитию топливно-энергетического комплекса (далее также - ТЭК), в том числе по вопросам в области энергетики, угледобычи, нефтепереработки, газификации, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, перспективного развития и инвестиционной деятельности ТЭК.
В сфере обеспечения деятельности по реализации основных задач Комитета на него возложены, в том числе, следующие функции:
- разработка и организация реализации государственной программы Хабаровского края "Энергоэффективность и развитие энергетики в Хабаровском крае" (далее - Государственная программа), подготовка квартальных, годовых отчетов и расчет интегральной оценки эффективности в соответствии с постановлением правительства Хабаровского края от 20 сентября 2013 года N 283-пр "Об утверждении Порядка принятия решений о разработке государственных программ Хабаровского края, их формирования и реализации и Порядка проведения оценки эффективности реализации государственных программ Хабаровского края и внесении изменений в отдельные нормативные правовые акты Хабаровского края" (подпункт 3.1.4);
- организация взаимодействия с соисполнителями Государственной программы - органами исполнительной власти края, органами местного самоуправления и предприятиями ТЭК по вопросам: реализации и финансирования мероприятий Государственной программы; внесения изменений в Государственную программу; подготовки годовых отчетов (подпункт 3.1.5);
- подготовка соглашений на предоставление субсидий из краевого бюджета бюджетам муниципальных образований края на софинансирование расходных обязательств муниципальных образований края по строительству, реконструкции объектов капитального строительства муниципальной собственности, заключаемых в соответствии с Государственной программой между администрациями муниципальных образований края, главным распорядителем средств краевого бюджета и Комитетом (подпункт 3.1.6).
Указанным функциям корреспондируют обязанности Комитета, изложенные в оспариваемых нормах Порядка-1 и Порядка-2.
В соответствии с ведомственной структурой расходов, установленной Законом Хабаровского края от 6 декабря 2017 года N 303 "О краевом бюджете на 2018 года и на плановый период 2019 и 2020 годов", субсидии, предусмотренные оспариваемыми в части Порядками, предоставляются в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных министерству жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края.
Оспариваемыми в части Порядками предоставления субсидий (подпункт "е" пункта 4 Порядка-1, пункт 1.3 Порядка-2) министерство жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края (далее - Министерство) определено главным распорядителем средств краевого бюджета, в пределах которых предоставляются субсидии муниципальным образованиям.
Исполняя полномочия главного распорядителя средств краевого бюджета, Министерство заключает соглашения о предоставлении субсидии (подпункт "е" пункта 4 Порядка-1, абзац первый пункта 2.2 Порядка-2); в установленных случаях по согласованию с Комитетом отказывает в предоставлении субсидии и готовит в установленном порядке проект соответствующего нормативного правового акта правительства края (абзац пятый пункта 10 Порядка-1, абзац пятый пункта 5.5 Порядка-2); осуществляет оценку результативности использования субсидии (пункт 16 Порядка-1, абзац первый пункта 5.11 Порядка-2); обеспечивает соблюдение получателями субсидии условий, целей и порядка использования субсидии (пункт 18 Порядка-1, пункт 5.9 Порядка-2).
Отклоняя доводы прокурора о незаконности передачи бюджетных полномочий главным распорядителем бюджетных средств (министерством жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края) комитету правительства Хабаровского края по развитию топливно-энергетического комплекса, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что поскольку субсидии, предусмотренные Государственной программой, предоставляются в соответствии со статьей 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Министерство не обладает полномочиями по распределению бюджетных ассигнований, так как в соответствии с пунктом 4 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации распределение субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации между муниципальными образованиями устанавливается законами субъектов Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Указанное нашло свое отражение в оспариваемых Порядках предоставления субсидий, согласно которым распределение субсидий, предоставляемых муниципальным образованиям края, прошедшим отбор, утверждается нормативным правовым актом правительства края (пункт 5 Порядка-1, абзац шестой пункта 5.1 Порядка-2).
Учитывая, что Порядок-1 и Порядок-2 являются механизмами реализации мероприятий Государственной программы, участие в них Комитета как ответственного исполнителя Государственной программы обусловлено полномочиями, предусмотренными пунктом 9.1 Порядка разработки государственных программ, разделом 10 Государственной программы Хабаровского края, Положением о Комитете (подпункты 3.1.4, 3.1.5, 3.1.6), а полномочия главного распорядителя бюджетных средств Комитету не передавались.
Отклоняя доводы административного истца о наличии в ряде оспариваемых норм коррупциогенных факторов, суд первой инстанции обоснованно учел положения Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96 (далее - Методика), и исходил из того, что подпункт "е" пункта 4 Порядка-1, абзац первый пункта 2.2 Порядка-2, абзацы первый - пятый пункта 5.5 Порядка-2 в части участия Комитета в процедуре подготовки соглашения к подписанию, установления обязанности получателя субсидии заключить соглашение о предоставлении субсидии при обязательном участии Комитета в качестве одной из сторон данного соглашения; абзац первый пункта 17 Порядка-1, пункты 2.4 и 5.10 Порядка-2 в связи с возложением на муниципальные образования обязанности по предоставлению Комитету отчетов, абзац первый пункта 21 Порядка-1 в связи с возложением на получателей субсидии обязанности по предоставлению Комитету документов, подтверждающих наличие обстоятельств непреодолимой силы, препятствующих достижению значений показателей результативности, не содержат коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом "а" пункта 4 Методики, поскольку участие Комитета в оспариваемых Порядках предоставления субсидий обусловлено выполнением им функции ответственного исполнителя Государственной программы; приведенные в данных нормах обязанности муниципальных образований не являются неопределенными, трудновыполнимыми или обременительными, устанавливающими избыточные требования по отношению к муниципальным образованиям, не предполагают предоставления каких-либо дополнительных документов или информации, не связанной с использованием субсидии, либо требующей обращения в целях ее получения к иным органам или организациям, а значит, не могут быть признаны создающими условия для проявления коррупции по смыслу Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
Исходя из содержания пунктов 4, 6, 7, 16, 17 Порядка-1, пунктов 5.4, 5.7, 5.9, 5.11 Порядка-2, а также условий соглашения на предоставление субсидии (пункты 6, 7 Порядка-1, пункт 5.4 Порядка-2), обеспечение соблюдения получателем субсидий условий, целей и порядка предоставления субсидии, оценка результативности ее использования достигается путем рассмотрения представленных муниципальными образованиями отчетов об использовании средств субсидии, о достижении значений показателей результативности и сравнения установленных соглашением и фактически достигнутых получателем субсидии показателей результативности.
Условия заключаемых соглашений с получателями субсидий в совокупности с оспариваемыми нормами не дают оснований для возможного расширительного толкования полномочий главного распорядителя бюджетных средств и ответственного исполнителя Государственной программы, определенных пунктами 16 - 18 Порядка-1, пунктами 5.9, 5.11 Порядка-2.
Дублирование в указанных пунктах полномочий органов государственной власти отсутствует, поскольку полномочия Министерства как главного распорядителя бюджетных средств реализуются в рамках пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, полномочия Комитета как ответственного исполнителя Государственной программы реализуются в рамках Государственной программы, Положения о Комитете, то есть имеют разное регулирование.
Отклоняя доводы прокурора о несоответствии пункта 6.1 Порядка-2 положениям абзаца первого пункта 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку достижение установленного соглашением значения показателя результативности использования субсидии возможно, в том числе, и в связи с неиспользованием субсидии, при этом механизм возврата субсидии, установленный абзацем первым пункта 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не предусмотрен, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что указанный довод основан на неверном истолковании положений бюджетного законодательства.
Пунктом 6.1 Порядка-2 определен механизм возврата субсидии в случае, если получателем субсидии по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии не достигнуто установленное соглашением значение показателя результативности использования субсидии и данное недостижение не устранено в срок до 1 февраля года, следующего за годом предоставления субсидии.
В соответствии с порядком, предусмотренным абзацем первым пункта 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не использованные по состоянию на 1 января текущего финансового года межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, за исключением межбюджетных трансфертов, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Президента Российской Федерации, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года.
Для достижения реального экономического эффекта от предоставления финансовой помощи органам местного самоуправления на решение вопросов местного значения подпунктом 5 пункта 5.4 Порядка-2 установлено условие, предусматривающее достижение получателем субсидии значения показателей результативности использования субсидии.
В пункте 6.1 Порядка-2 определен механизм возврата субсидии, связанный с реализацией мер, необходимых для эффективности и результативности использования бюджетных средств, который не имеет отношения к порядку возврата субсидии, не использованной по состоянию на 1 января текущего финансового года.
Данный порядок соотносится с установленными на федеральном уровне общими требованиями, регулирующими предоставление субсидий субъекту Российской Федерации, - Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 года N 999.
Пунктом 16 указанных Правил предусмотрено, что если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии допущены нарушения обязательств, предусмотренных соглашением в соответствии с подпунктом "б" пункта 10 настоящих Правил (достижение значения показателей результативности использования субсидии), и в срок до первой даты представления отчетности о достижении значений показателей результативности использования субсидии в соответствии с соглашением в году, следующем за годом предоставления субсидии, указанные нарушения не устранены, объем средств, подлежащий возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет в срок до 1 июня года, следующего за годом предоставления субсидии, рассчитывается по формуле.
При этом предусмотренный пунктом 6.1 Порядка-2 механизм возврата субсидии при недостижении значения показателя результативности не содержит коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом "б" пункта 4 Методики, поскольку права и обязанности получателей субсидии в нем четко регламентированы.
Признавая необоснованными доводы прокурора о том, что из пункта 6.1 Порядка-2 не следует, что субсидии, не использованные по состоянию на 1 января текущего финансового года, не используются для достижения установленного соглашением значения показателя результативности использования субсидии, суд первой инстанции верно пришел к выводу, что невоспроизведение в Порядке-2 положений абзаца первого части 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации не свидетельствует о возможности его неприменения, поскольку нормы федерального закона имеют прямое действие на территории Российской Федерации, обязательны к применению всеми участниками бюджетного процесса.
Суд первой инстанции также верно признал необоснованными доводы прокурора об отсутствии у Комитета ответственности за невыполнение установленных оспариваемыми Порядками предоставления субсидий обязанностей, учитывая, что разделом 10 Государственной программы предусмотрено, что ответственный исполнитель несет ответственность за достижение показателей (индикаторов) программы, а также конечных результатов ее реализации.
Таким образом, отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемые Порядки предоставления субсидий нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.
Оснований не согласиться с такими выводами суда Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит.
При рассмотрении и разрешении настоящего административного дела судом первой инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, не допущено, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела.
В этой связи обжалуемое решение Хабаровского краевого суда следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения в апелляционном порядке по доводам апелляционного представления прокурора Хабаровского края не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Хабаровского краевого суда от 13 ноября 2018 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Хабаровского края - без удовлетворения.