ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 мая 2019 г. N 2-АПА19-2
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
при секретаре Горенко А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Буевой Елены Александровны о признании недействующим пункта 2 решений Совета муниципального образования Югское Череповецкого муниципального района Вологодской области от 5 октября 2016 года N 167, от 17 февраля 2017 года N 201 "О приостановлении выплаты доплат к пенсии отдельным категориям граждан" по апелляционной жалобе главы муниципального образования Югское Череповецкого муниципального района Вологодской области на решение Вологодского областного суда от 25 декабря 2018 года, которым требования удовлетворены.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Законом Вологодской области от 8 апреля 2009 года N 1988-ОЗ "О преобразовании некоторых муниципальных образований Череповецкого муниципального района Вологодской области" Домозеровское, Мусоргское, Сурковское, Шалимовское сельские поселения, входящие в состав Череповецкого муниципального района, преобразованы путем объединения в Югское сельское поселение.
Решением Совета муниципального образования Югское Череповецкого муниципального района Вологодской области (далее - Совет муниципального образования Югское) от 29 декабря 2011 года N 190 утверждено Положение о доплате к пенсии лицам, замещавшим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципального образования Югское.
Названный муниципальный правовой акт признан утратившим силу Решением Совета муниципального образования Югское Череповецкого муниципального района Вологодской области от 27 апреля 2018 года N 41.
Решениями Совета муниципального образования Югское от 5 октября 2016 года N 167 и от 17 февраля 2017 года N 201 (пункты 2) приостановлена выплата с 6 октября 2016 года по 1 марта 2017 года и с 1 марта 2017 года по 31 декабря 2017 года соответственно доплат к пенсии лицам, замещавшим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципального образования Югское.
Буева Е.А., ранее занимавшая должность муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципального образования Югское и получавшая названную доплату на основании распоряжения главы муниципального образования Югское от 28 декабря 2015 года N 207, обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных норм ввиду их противоречия имеющему большую силу законодательству, указав, что в связи с принятием оспариваемых муниципальных правовых актов она лишена права на получение дополнительного пенсионного обеспечения.
Решением Вологодского областного суда от 25 декабря 2018 года заявленные требования удовлетворены.
В апелляционной жалобе глава муниципального образования Югское просит решение суда отменить, ссылаясь на нарушение судом норм материального права.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвовавшим в деле прокурором представлены возражения.
На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на нее, Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.
Признавая заявленные требования обоснованными, суд первой инстанции верно исходил из того, что орган местного самоуправления, установив муниципальным правовым актом социальную гарантию в виде доплаты к пенсии лицу, замещавшему должность муниципальной службы, не может произвольно отменить либо временно приостановить ее выплату.
Позиция суда первой инстанции основана на правильном применении норм материального права, регулирующих возникшие отношения.
Правовой статус лиц, замещающих должности муниципальной службы, установлен Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", согласно которому муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 12 части 1 статьи 11), в области пенсионного обеспечения на него в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 24).
Согласно пункту 5 части 1 статьи 23 названного закона муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет.
Из системного толкования положений статьи 8 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", пункта 3.1 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" следует, что ежемесячная доплата к пенсии лица, замещавшего должность муниципальной службы, предоставляемая за счет средств местного бюджета, является дополнительной, помимо назначаемой на общих или льготных основаниях пенсии, гарантией осуществления его полномочий.
В силу статьи 42 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.
Пунктом 4 статьи 7 Федерального Закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" установлено, что условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ принят Закон Вологодской области от 5 июля 1996 года N 87-ОЗ "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области и должности государственной гражданской службы Вологодской области", определяющий условия предоставления отдельных гарантий осуществления государственных должностей Вологодской области и должностей государственной гражданской службы Вологодской области и предусматривающий установление в соответствии с ним доплаты к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области и должности государственной гражданской службы Вологодской области (статьи 1.1, 2).
Статьей 14 этого закона закреплен исчерпывающий перечень оснований приостановления выплаты доплаты к пенсии (часть 1), не предусматривающий в качестве такового ограниченные возможности бюджета.
Уставом муниципального образования Югское (в редакции на момент принятия оспариваемых решений) для муниципального служащего органов местного самоуправления названного муниципального образования установлена доплата к пенсии за счет средств местного бюджета (пункт 2 статьи 36).
Проанализировав приведенные правовые нормы в системном единстве с положениями части 9 статьи 34 и части 2 статьи 53 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которым финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований, а также с учетом требований статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации о том, что расходные обязательства муниципального образования, возникающие в том числе в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета, суд первой инстанции сделал верное заключение, что федеральное и региональное законодательство не предусматривают недостаточность средств местного бюджета или отсутствие источников дохода местного бюджета в качестве основания приостановления доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности муниципальной службы.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно выраженной в решениях и применимой к правоотношениям, участником которых выступает представительный орган местного самоуправления при формировании и исполнении бюджета муниципального образования, Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, в силу чего законодатель вправе приостанавливать выплату компенсаций, одновременно предусмотрев при этом надлежащий механизм соответствующего возмещения. Формы и способы такого возмещения могут быть различными, однако объем социальных гарантий не должен уменьшаться (постановления от 19 июня 2002 года N 11-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, определения от 15 февраля 2005 года N 17-О, от 5 июля 2005 года N 246-О и N 303-О).
В связи с изложенным выше суд первой инстанции правомерно констатировал, что ограниченность бюджета муниципального образования Югское не может являться основанием для не компенсируемого в иной форме приостановления действия муниципального правового акта, которым определены порядок обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципального образования Югское, являющейся установленной в соответствии с федеральным и региональным законодательством социальной гарантией.
Самостоятельность местного самоуправления и местного бюджета не является абсолютной, поскольку органы местного самоуправления обязаны принимать муниципальные нормативные правовые акты, которые не должны противоречить федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).
Установив несоответствие оспариваемых положений имеющим большую силу нормативным правовым актам, суд первой инстанции законно признал их недействующими.
Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают и не влекут отмену правильного судебного акта.
Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Вологодского областного суда от 25 декабря 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу главы муниципального образования Югское Череповецкого муниципального района Вологодской области - без удовлетворения.