ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 7 февраля 2018 г. N 48-АПГ17-25
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Опт-Универсал" о признании не действующим в части Порядка оформления документов для предоставления земельных участков для эксплуатации существующих временных нестационарных объектов на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 10 декабря 2013 г. N 46/26,
по апелляционным жалобам Челябинской городской Думы и Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска на решение Челябинского областного суда от 5 октября 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска Яскей К.Н., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
общество с ограниченной ответственностью "Опт-Универсал" (далее также - ООО "Опт-Универсал", Общество) обратилось в Челябинский областной суд с дополненным в ходе судебного разбирательства административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта 3 пункта 6 Порядка оформления документов для предоставления земельных участков для эксплуатации существующих временных нестационарных объектов на территории города Челябинска (далее также - Порядок), утвержденного решением Челябинской городской Думы от 10 декабря 2013 г. N 46/26 (далее также - Решение N 46/26).
Требования мотивированы тем, что административный истец является владельцем временного некапитального объекта - автостоянки на 152 места, расположенной по адресу: г. Челябинск, ул. Ворошилова, на земельном участке с кадастровым номером 74:36:0711007:28. С целью оформления документов на предоставление земельного участка для последующей эксплуатации существующих временных нестационарных объектов он трижды в 2014 году обращался в Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее также - КУИиЗО г. Челябинска) с заявлениями о выдаче справки об отсутствии либо наличии задолженности и ее расчете за размещение (установку) и эксплуатацию временного нестационарного объекта. В предоставлении сведений КУИиЗО г. Челябинска отказал со ссылкой на то, что Общество не является арендатором земельного участка. Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Челябинской области от 29 марта 2017 г. Обществу отказано в удовлетворении требований к КУИиЗО г. Челябинска о признании незаконным бездействия, выразившегося в непредставлении справки о наличии либо отсутствии задолженности. Установленное указанным судебным актом отсутствие обязанности КУИиЗО г. Челябинска по выдаче необходимой справки препятствует реализации права на оформление земельного участка.
По мнению административного истца, подпункт 3 пункта 6 Порядка устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также содержит неопределенные требования к гражданам и организациям, что противоречит положениям части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее также - Федеральный закон N 172-ФЗ).
Решением Челябинского областного суда от 5 октября 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено.
В апелляционных жалобах Челябинская городская Дума и КУИиЗО г. Челябинска просят решение суда первой инстанции отменить, как необоснованное, принятое с нарушением норм материального и процессуального права, принять новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленного требования отказать.
КУИиЗО г. Челябинска указывает, что Общество не является лицом, имеющим право требовать признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта, поскольку в силу пункта 6 Порядка не вправе претендовать на оформление договора аренды земельного участка. Разрешающие документы на размещение нестационарного объекта были выданы не ООО "Опт-Универсал", а иному лицу - ООО "Торговый комплекс "Советский". Кроме того, согласно пункту 3 Порядка владельцы временных нестационарных объектов, размещенных на территории города Челябинска до 28 июня 2013 г., вправе обратиться с соответствующим заявлением не позднее 1 января 2016 г. Таким образом, на момент обращения в суд с административным иском оспоренный нормативный правовой акт фактически не действовал. Суд первой инстанции применил нормы материального права, не подлежащие применению, а именно нормы Земельного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей с 1 марта 2015 г., и приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 января 2015 г. N 1 "Об утверждении перечня документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов". Решением Арбитражного суда Челябинской области от 29 марта 2017 г., которым суд обосновывает подтверждение факта нарушения прав административного истца на оформление земельно-правовых документов, установлено, что невозможность выдачи справки обусловлена наличием у Общества задолженности за размещение нестационарного объекта.
В апелляционной жалобе Челябинской городской Думы приведены аналогичные доводы о применении судом при разрешении дела закона, не подлежащего применению. Обращается внимание, что судом в решении не указано, какой конкретно коррупциогенный фактор согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, наличествует в подпункте 3 пункта 6 Порядка.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и ООО "Опт-Универсал" представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Пунктами 3 и 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа отнесено владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа.
Согласно части 1 статьи 51 названного закона органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Земельный кодекс Российской Федерации закрепил право органов местного самоуправления осуществлять управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности (пункт 1 статьи 5, пункт 2 статьи 11).
По вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).
Решением Челябинской городской Думы от 10 декабря 2013 г. N 46/26 утвержден Порядок оформления документов для предоставления земельных участков для эксплуатации существующих временных нестационарных объектов на территории города Челябинска.
Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемое Решение N 46/26 принято уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликовано и по этим основаниям не оспаривается.
Согласно пункту 5 Порядка в целях приведения в соответствие законодательству ранее оформленных документов для размещения (установки), эксплуатации временных нестационарных объектов на территории города Челябинска владельцы, имеющие право оформить документы в соответствии с данным порядком, обращаются в Администрацию города Челябинска. Заявление об оформлении документов подается на имя Главы города Челябинска.
Пунктом 6 порядка установлен перечень прилагаемых к заявлению документов, в числе которых указана справка из Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска об отсутствии задолженности за размещение (установку) и эксплуатацию временного нестационарного объекта в предыдущий период (подпункт 3).
Как следует из материалов дела, с целью получения предусмотренной подпунктом 3 пункта 6 Порядка справки Общество в марте 2014 года обратилось в КУИиЗО г. Челябинска.
Ответом от 11 апреля 2014 г. за подписью председателя КУИиЗО г. Челябинска Обществу было отказано в предоставлении справки, поскольку оно не является арендатором по договору от 25 февраля 2009 г. N 1141-НС на право размещения (установки) и эксплуатации временного некапитального стационарного объекта.
Удовлетворяя требования административного истца о признании недействующим подпункта 3 пункта 6 Порядка, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в нем коррупциогенных факторов.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, признает их законными и обоснованными, поскольку оспариваемая норма не может расцениваться как соответствующая федеральному законодательству и допускает неоднозначное толкование ее содержания.
Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в абзаце первом пункта 25 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.
Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.
Отсутствие в подпункте 3 пункта 6 Порядка описания требований к справке (в отношении задолженности за предыдущий период какой продолжительности, возникшей на основании какого договора и у кого: непосредственно заявителя или прежнего правообладателя нестационарного объекта) вызывает множественность толкования и носит неопределенный характер.
Доводы апелляционных жалоб о том, что Общество не является лицом, имеющим право требовать признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта, подлежат отклонению, поскольку в подтверждение права на обращение с заявлением об оформлении документов для предоставления земельного участка для эксплуатации существующих временных нестационарных объектов административным истцом представлен заключенный 29 февраля 2012 г. с обществом с ограниченной ответственностью "Торговый комплекс "Советский" договор купли-продажи имущества, в отношении которого распоряжением главы администрации Курчатовского района города Челябинска от 3 декабря 2008 г. N 1502 было выдано разрешение о размещении. При этом предметом настоящего дела, рассматриваемого в порядке абстрактного нормоконтроля, вопрос о наличии либо отсутствии оснований для оформления предусмотренных Порядком документов не является.
Истечение установленного пунктом 3 Порядка срока для обращения с заявлением об оформлении соответствующих документов не исключает для административного истца возможности оспаривания указанного нормативного правового акта, применявшегося в отношении его.
Доводы апелляционных жалоб о неправильном применении судом норм материального права, регулирующих порядок предоставления земельных участков, правильность выводов суда первой инстанции о неоднозначности толкования оспариваемой нормы не исключают и поэтому основанием для отмены решения являться не могут.
Судебная коллегия полагает, что обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.
С учетом изложенного Судебная коллегия, исследовав представленные материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, не находит оснований для отмены решения суда.
При этом Судебная коллегия также учитывает, что решением Челябинской городской Думы от 28 ноября 2017 г. N 35/19 Решение N 46/26 признано утратившим силу.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Челябинского областного суда от 5 октября 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Челябинской городской Думы и Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска - без удовлетворения.