ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 7 ноября 2018 г. N 33-АПГ18-18
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Борисовой Л.В. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Ленинградская областная теплоэнергетическая компания" о признании не действующими в части приказа комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 18 декабря 2017 г. N 458-п "О внесении изменений в приказ комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 26 ноября 2015 года N 279-п "Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности, тарифов на тепловую энергию и горячую воду, поставляемые акционерным обществом "Ленинградская областная тепло-энергетическая компания" потребителям на территории Ленинградской области, на долгосрочный период регулирования 2016 - 2018 годов", приказа комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 28 декабря 2017 г. N 667-п "О внесении изменений в некоторые приказы комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области"
по апелляционным жалобам акционерного общества "Ленинградская областная тепло-энергетическая компания", комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 25 июня 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя акционерного общества "Ленинградская областная тепло-энергетическая компания" Богачкиной В.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы административного истца, представителя комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области Рожен Ю.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы административного ответчика, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
приказом комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области (далее также - Комитет, тарифный орган) от 18 декабря 2017 г. N 458-п (далее также - Приказ N 458-п) внесены изменения в приказ Комитета от 26 ноября 2015 г. N 279-п "Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности, тарифов на тепловую энергию и горячую воду, поставляемые акционерным обществом "Ленинградская областная теплоэнергетическая компания" потребителям на территории Ленинградской области, на долгосрочный период регулирования 2016 - 2018 годов" (далее также - Приказ N 279-п): изложены в новой редакции приложение 1 "Тарифы на тепловую энергию, поставляемую акционерным обществом "Ленинградская областная тепло-энергетическая компания" потребителям (кроме населения) на территории Ленинградской области, на долгосрочный период регулирования 2016 - 2018 годов" и приложение 2 "Тарифы на горячую воду, поставляемую акционерным обществом "Ленинградская областная тепло-энергетическая компания" потребителям (кроме населения) на территории Ленинградской области, на долгосрочный период регулирования 2016 - 2018 годов".
Пунктом 2 приказа комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 28 декабря 2017 г. N 667-п "О внесении изменений в некоторые приказы комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области" (далее также - Приказ N 667-п) приложение 2 к Приказу N 458-п изложено в новой редакции.
Акционерное общество "Ленинградская областная тепло-энергетическая компания" (далее также - АО "ЛОТЭК", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании Приказа N 458-п не действующими в части установления для потребителей муниципального образования "Отрадненское городское поселение" Кировского муниципального района Ленинградской области приложением 1 одноставочного тарифа на тепловую энергию на периоды с 1 января 2018 г. по 30 июня 2018 г. и с 1 июля 2018 г. по 31 декабря 2018 г., приложением 2 - компонента на тепловую энергию одноставочного на периоды с 1 января 2018 г. по 30 июня 2018 г. и с 1 июля 2018 г. по 31 декабря 2018 г., признании Приказа N 667-п не действующими в части установления компонента на тепловую энергию одноставочного для потребителей муниципального образования "Отрадненское городское поселение" Кировского муниципального района Ленинградской области на периоды с 1 января 2018 г. по 30 июня 2018 г. и с 1 июля 2018 г. по 31 декабря 2018 г., в связи с несоответствием положениям Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" и постановления Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения".
В обоснование требований административный истец указал, что является единой теплоснабжающей организацией на территории муниципального образования "Отрадненское городское поселение" Кировского муниципального района Ленинградской области. При расчете необходимой валовой выручки (далее также - НВВ) тарифный орган необоснованно не включил в полном объеме затраты Общества по процентам, подлежащим выплате по договорам денежных займов, а также исключил из нормативного объема технологических потерь 1136,3 Гкал и собственных (хозяйственных) нужд 2119,7 Гкал. Примененный тарифным органом способ исчисления величины потерь на 2018 г. (пропорционально относительно отпуска в сеть) не соответствует приказу Министерства энергетики Российской Федерации (далее - Минэнерго России) от 30 декабря 2008 г. N 325 "Об утверждении порядка определения нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя" (далее - Приказ Минэнерго России N 325), равно как принятие величины тепловой энергии на собственные (хозяйственные) нужды котельных на уровне "фактических затрат" за 2016 г. не отвечает требованиям приказа Минэнерго России от 30 декабря 2008 г. N 323 "Об утверждении порядка определения нормативов удельного расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии" (далее - Приказ Минэнерго России N 323).
Решением Ленинградского областного суда от 25 июня 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: признаны не действующими с момента вступления в законную силу судебного акта пункт 1 приложения 1 к Приказу N 458-п в части установления одноставочного тарифа на тепловую энергию с 1 июля 2018 г. по 31 декабря 2018 г., пункт 1.1 приложения 2 к Приказу N 458-п в части установления компонента на тепловую энергию одноставочного с 1 июля 2018 г. по 31 декабря 2018 г., пункт 2 Приказа N 667-п в части внесения изменений в Приказ N 458-п в части установления компонента на тепловую энергию одноставочного с 1 июля 2018 г. по 31 декабря 2018 г.; на комитет по тарифам и ценовой политике Ленинградской области возложена обязать принять заменяющий нормативный правовой акт.
В апелляционной жалобе АО "ЛОТЭК", ссылаясь на нарушение и неправильное применение норм материального права, просит решение суда первой инстанции изменить в части отказа в удовлетворении требований о признании Приказа N 458-п не действующим в связи с невключением в тарифы в полном объеме затрат Общества по процентам, подлежащим выплате по договорам денежных займов. Административный истец полагает противоречащим обстоятельствам дела и основанным на неправильном применении норм закона вывод суда о том, что тарифный орган обоснованно не признал представленные договоры займа с дополнительными соглашениями документами, подтверждающими необходимость учета в составе неподконтрольных расходов затрат на оплату процентов по договорам займа, поскольку указанные документы не свидетельствуют об экономической обоснованности затрат Общества.
Комитет по тарифам и ценовой политике Ленинградской области в апелляционной жалобе просит отменить решение суда и принять новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований отказать. Полагает ошибочными выводы суда о том, что неверно определены объем нормативных технологических потерь тепловой энергии в тепловых сетях и объем тепловой энергии на собственные нужды источника тепловой энергии (котельной). Считает, что Приказ N 458-п и Приказ N 667-п в оспариваемой части соответствуют требованиям нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой. По мнению тарифного органа, особенности определения объема нормативных технологических потерь тепловой энергии в тепловых сетях, установленные пунктами 90 и 118 Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. N 760-э (далее - Методические указания), к деятельности Общества не применимы, поскольку у него отсутствует инвестиционная программа и для него не утверждались на 2018 г. нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя в порядке, предусмотренном Приказом Минэнерго России N 325. Судом не принято во внимание, что объем отпуска тепловой энергии в тепловые сети меняется и актуализируется в каждом году регулирования, следовательно, величина технологических потерь при передаче тепловой энергии по годам также не может быть одинаковой. Обществом не представлены в составе обосновывающих документов программа энергосбережения и повышения энергетической эффективности и сведения о достижении целевых показателей, то есть единственными достоверными данными, позволяющими тарифному органу определить плановую величину технологических потерь на 2018 г., является доля, которая приходится на потери тепловой энергии в объеме полезного отпуска тепловой энергии, и сведения о фактическом объеме полезного отпуска за последний отчетный период (2016 г.).
АО "ЛОТЭК" в возражениях на жалобу комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области просит оставить ее без удовлетворения.
Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Тарифное регулирование в сфере теплоснабжения осуществляется на основе Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), Основ ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования), Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования цен), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075; Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам (далее - ФСТ России) от 13 июня 2013 г. N 760-э.
В соответствии с пунктами 4, 5.1 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении регулированию подлежат, в частности, тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов; тарифы на горячую воду, поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, другим теплоснабжающим организациям с использованием открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения).
Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 и пункт 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении).
Таким органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в Ленинградской области является комитет по тарифам и ценовой политике Ленинградской области (пункт 1.1 Положения о комитете по тарифам и ценовой политике Ленинградской области, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 28 августа 2013 г. N 274).
АО "ЛОТЭК" является единой теплоснабжающей организацией в системе теплоснабжения в границах муниципального образования "Отрадненское городское поселение" Кировского муниципального района Ленинградской области (постановление администрации муниципального образования "Отрадненское городское поселение" Кировского муниципального района Ленинградской области от 10 августа 2015 г. N 377); 27 апреля 2017 г. обратилось в тарифный орган с заявлением о корректировке тарифов в сфере теплоснабжения на 2018 г., представив обосновывающие документы.
Согласно положениям пунктов 15, 16, 17, 20 и 28 Правил регулирования цен установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений организаций об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных в обоснование этих предложений. К числу обосновывающих документов относится расчет расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, разработанного в соответствии с Методическими указаниями.
По результатам рассмотрения дела о корректировке тарифов на тепловую энергию и на горячую, воду административным ответчиком в пределах его полномочий приняты оспариваемые приказы, с соблюдением формы принятия и порядка опубликования и по этим основаниям не оспариваются.
В соответствии с пунктом 22 Основ ценообразования тарифы в сфере теплоснабжения рассчитываются на основании необходимой валовой выручки регулируемой организации, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования.
Необходимой валовой выручкой признается экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимый регулируемой организации для осуществления регулируемого вида деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования). При установлении тарифов с применением метода индексации установленных тарифов НВВ рассчитывается на каждый год долгосрочного периода регулирования исходя из суммы операционных (подконтрольных) расходов, неподконтрольных расходов, расходов на покупку энергетических ресурсов, нормативной прибыли, величины, учитывающей результаты деятельности регулируемой организации до перехода к регулированию цен (тарифов) на основе долгосрочных параметров регулирования и расчетной предпринимательской прибыли (пункт 35 Методических указаний).
Порядок расчета тарифов с применением метода индексации установленных тарифов предусматривает ежегодное уточнение регулирующим органом плановой необходимой валовой выручки в целях корректировки долгосрочного тарифа, ранее установленного на год, следующего за текущим годом. Корректировка осуществляется в соответствии с формулой, установленной в Методических указаниях, с учетом отклонения значений параметров регулирования деятельности регулируемой организации за истекший период регулирования от значений таких параметров, учтенных при расчете долгосрочных тарифов, за исключением долгосрочных параметров регулирования (пункт 52 Основ ценообразования).
В соответствии с частью 3 статьи 9 Закона о теплоснабжении при установлении тарифов в сфере теплоснабжения должны быть учтены нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям и нормативы удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии.
Утверждение нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии в силу пункта 2 части 2 статьи 5 названного федерального закона относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере теплоснабжения.
Пунктом 3 Правил определения плановых и расчета фактических значений показателей надежности и энергетической эффективности объектов теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2014 г. N 452, предписано, что при расчете (корректировке) тарифов теплоснабжающих организаций в обязательном порядке учитываются плановые значения показателей энергетической эффективности объектов теплоснабжения, к которым в соответствии с пунктом 6 данных Правил относится и показатель величины технологических потерь при передаче тепловой энергии.
Как следует из материалов дела, пунктом 3 приказа Комитета от 26 ноября 2015 г. N 279 "Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности, тарифов на тепловую энергию и горячую воду, поставляемые открытым акционерным обществом "Ленинградская областная тепло-энергетическая компания" потребителям на территории Ленинградской области, на долгосрочный период регулирования 2016 - 2018 годов" (далее также - Приказ N 279) утверждено приложение 3, которым установлены долгосрочные параметры регулирования деятельности открытого акционерного общества "Ленинградская областная тепло-энергетическая компания" на территории Ленинградской области на долгосрочный период регулирования 2016 - 2018 г. для формирования тарифов, к которым отнесен и показатель величины технологических потерь при передаче тепловой энергии, который определен на 2016 г., 2017 г. и 2018 г. в размере 14691,1 Гкал.
Частично удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции установив, что при корректировке оспариваемых тарифов на 2018 г. вместо утвержденной Приказом N 279-п величины технологических потерь (14 691,10 Гкал), подлежащей применению в силу прямого предписания пункта 3 данного приказа при расчете тарифов применена иная величина - 13 554,80 Гкал, в отсутствие доказательств обоснованности данного размера, а также, что орган регулирования не доказал обоснованность отклонения заявленного Обществом объема тепловой энергии на собственные нужды источника тепловой энергии (котельной) на 2018 г., в то время как Обществом представлены соответствующие расчеты расхода тепловой энергии на собственные нужды, правомерно констатировал нарушение тарифным органом статей 7, 9 Закона о теплоснабжении, пунктов 29 - 32 Правил регулирования цен, пунктов 51, 52, 75 Основ ценообразования, пункта 33 Методических указаний.
Судебная коллегия полагает возможным согласиться с выводами суда.
Мотивы, по которым суд пришел к указанным выводам, исчерпывающим образом изложены в решении суда и являются обоснованными.
Верными являются и выводы суда первой инстанции о правомерности отказа органа тарифного регулирования во включении в НВВ Общества расходов на выплаты процентов по договорам займа исходя из следующего.
В силу пункта 33 Правил регулирования цен орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями.
Неподконтрольные расходы определяются в соответствии с пунктом 62 Основ ценообразования и включают расходы на выплаты по договорам займа и кредитным договорам, включая проценты по ним (пункт 73 Основ ценообразования).
Согласно пункту 10 названных Основ ценообразования регулируемые организации ведут раздельный учет объема тепловой энергии, теплоносителя, доходов и расходов, связанных с осуществлением следующих видов деятельности: производство тепловой энергии (мощности) в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 МВт и более; производство тепловой энергии (мощности) в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии менее 25 МВт; производство тепловой энергии (мощности) не в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии; производство теплоносителя; передача тепловой энергии и теплоносителя; сбыт тепловой энергии и теплоносителя; подключение к системе теплоснабжения; поддержание резервной тепловой мощности при отсутствии потребления тепловой энергии.
Согласно пункту 11 Основ ценообразования раздельный учет объема тепловой энергии, теплоносителя, доходов и расходов осуществляется регулируемой организацией с дифференциацией в том числе по системам теплоснабжения, субъектам Российской Федерации, а также по иным критериям в соответствии с единой системой классификации и раздельного учета затрат относительно видов деятельности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, установленной федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов. Затраты на содержание, ремонт и эксплуатацию бесхозяйных тепловых сетей учитываются регулируемой организацией отдельно от расходов, связанных с удержанием, ремонтом и эксплуатацией тепловых сетей, которыми регулируемая организация владеет на праве собственности или на ином законном основании.
В соответствии с пунктом 11 Единой системы классификации и раздельного учета затрат относительно видов деятельности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, утвержденной приказом ФСТ России от 12 апреля 2013 г. N 91, отнесение заемных средств к соответствующим регулируемым видам деятельности, источнику тепловой энергии, системе теплоснабжения и (или) субъекту Российской Федерации осуществляется исходя из целевого назначения привлеченных средств.
Требования к отражению фактов финансово-хозяйственной деятельности на счетах бухгалтерского учета содержатся в приказе Министерства финансов Российской Федерации от 31 октября 2000 г. N 94-н "Об утверждении Плана счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности организаций и Инструкции по его применению".
Причитающиеся по полученным кредитам и займам проценты к уплате отражаются по кредиту счета 67 "Расчеты по долгосрочным кредитам и займам" в корреспонденции с дебетом счета 91 "Прочие доходы и расходы". Начисленные суммы процентов учитываются обособленно.
Суд, установив, что Обществом были представлены договоры займа, в которых было указано, что займы не являются целевыми и могут быть использованы заемщиком (Обществом) на любые цели, пришел к выводу, что представленные копии договоров не подтверждают соблюдение Обществом требований к бухгалтерскому и финансовому учету (раздельный учет затрат) расходов на выплаты по договорам займов, кредитным договорам, включая проценты по ним; при этом тарифным органом правильно отмечено, что изменение дополнительными соглашениями целевого назначения заемных средств после фактического получения и расходования организацией заемных средств не свидетельствует о том, что заемные средства израсходованы на регулируемые виды деятельности. Иные представленные Обществом документы также не подтверждают отнесения и использования заемных средств и процентов по ним именно на регулируемый вид деятельности.
Принимая во внимание изложенное, а также учитывая, что организацией ни в тарифный орган, ни в суд, не было предоставлено документов, подтверждающих необходимость привлечения заемных средств, а также, что согласно отчету о финансовых результатах за январь - декабрь 2016 г. чистая прибыль Общества составила 80 616 тыс.руб., тарифный орган при расчете тарифа обоснованно отказал во включении в НВВ Общества данных расходов.
Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционных жалобах, не имеется.
Несогласие административного истца и административного ответчика с выводами суда, иная оценка АО "ЛОТЭК" и Комитетом фактических обстоятельств дела и иное толкование положений закона не означают, что при рассмотрении дела допущена судебная ошибка, и не подтверждают, что имеет место нарушение судом норм права.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Ленинградского областного суда от 25 июня 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы акционерного общества "Ленинградская областная тепло-энергетическая компания", комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области - без удовлетворения.