ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 12 декабря 2018 г. N 60-АПГ18-5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Зинченко И.Н. и Калининой Л.А.
при секретаре Костереве Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе правительства Камчатского края на решение Камчатского краевого суда от 3 августа 2018 года, которым удовлетворен административный иск заместителя прокурора Камчатского края об оспаривании отдельных положений государственной программы Камчатского края "Развитие внутреннего и въездного туризма в Камчатском крае", утвержденной постановлением правительства Камчатского края от 29 ноября 2013 года N 554-п (в редакции постановления правительства Камчатского края от 30 января 2018 года N 36-п).
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением правительства Камчатского края от 29 ноября 2013 года N 554-п утверждена государственная программа Камчатского края "Развитие внутреннего и въездного туризма в Камчатском крае на 2014 - 2018 годы". Постановлением правительства Камчатского края от 19 декабря 2016 года N 501-п из наименования данной государственной программы Камчатского края исключены слова "на 2014 - 2018 годы".
Указанная государственная программа Камчатского края (далее также - Программа) включает четыре подпрограммы: подпрограмма 1 "Создание и развитие туристской инфраструктуры в Камчатском крае"; подпрограмма 2 "Продвижение туристского продукта и популяризация отдельных видов туризма в Камчатском крае"; подпрограмма 3 "Обеспечение государственной поддержки для стимулирования развития социального туризма на территории Камчатского края"; подпрограмма 4 "Обеспечение реализации Программы".
30 января 2018 года правительством Камчатского края издано постановление N 36-п, которым в Программу внесены изменения.
Согласно разделу "Объемы бюджетных ассигнований Программы" паспорта Программы (в редакции постановления правительства Камчатского края от 30 января 2018 года N 36-п) объем финансирования Программы за счет средств краевого бюджета составляет 871 805,07541 тыс. рублей, из них за 2017 год - 56 417,65000 тыс. рублей.
Согласно разделу "Объемы бюджетных ассигнований Подпрограммы 1" паспорта Подпрограммы 1 "Создание и развитие туристской инфраструктуры в Камчатском крае" (в редакции постановления правительства Камчатского края от 30 января 2018 года N 36-п) объем финансирования Подпрограммы 1 за счет средств краевого бюджета составляет 512 843,31147 тыс. рублей, из них за 2017 год - 7 393,33000 тыс. рублей.
Согласно разделу "Объемы бюджетных ассигнований Подпрограммы 2" паспорта Подпрограммы 2 "Продвижение туристского продукта и популяризация отдельных видов туризма в Камчатском крае" (в редакции постановления правительства Камчатского края от 30 января 2018 года N 36-п) объем финансирования Подпрограммы 2 за счет средств краевого бюджета составляет 193 823,36798 тыс. рублей, из них за 2017 год - 25 857,25950 тыс. рублей.
Согласно разделу "Объемы бюджетных ассигнований Подпрограммы 3" паспорта Подпрограммы 3 "Обеспечение государственной поддержки для стимулирования развития социального туризма на территории Камчатского края" (в редакции постановления правительства Камчатского края от 30 января 2018 года N 36-п) объем финансирования Подпрограммы 3 за счет средств краевого бюджета составляет 25 346,89050 тыс. рублей, из них за 2017 год - 3 188,89050 тыс. рублей.
Согласно разделу "Объемы бюджетных ассигнований Подпрограммы 4" паспорта Подпрограммы 4 "Обеспечение реализации Программы" (в редакции постановления правительства Камчатского края от 30 января 2018 года N 36-п) объем финансирования Подпрограммы 4 за счет средств краевого бюджета составляет 139 791,50546 тыс. рублей, из них за 2017 год - 19 978,17000 тыс. рублей.
Финансовое обеспечение реализации Программы приведено в приложении 3 к Программе.
В графе 9 приложения 3 к Программе "Финансовое обеспечение реализации Программы" (в редакции постановления правительства Камчатского края от 30 января 2018 года N 36-п) приведен объем средств на реализацию Программы за 2017 год, в том числе самой Программы, названных Подпрограмм и основных мероприятий.
Заместитель прокурора Камчатского края обратился в Камчатский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу следующих норм государственной программы Камчатского края "Развитие внутреннего и въездного туризма в Камчатском крае" (в редакции постановления правительства Камчатского края от 30 января 2018 года N 36-п):
раздела "Объемы бюджетных ассигнований Программы" паспорта Программы, раздела "Объемы бюджетных ассигнований Подпрограммы 1" паспорта Подпрограммы 1 "Создание и развитие туристской инфраструктуры в Камчатском крае", раздела "Объемы бюджетных ассигнований Подпрограммы 2" паспорта Подпрограммы 2 "Продвижение туристского продукта и популяризация отдельных видов туризма в Камчатском крае", раздела "Объемы бюджетных ассигнований Подпрограммы 3" паспорта Подпрограммы 3 "Обеспечение государственной поддержки для стимулирования развития социального туризма на территории Камчатского края", а также раздела "Объемы бюджетных ассигнований Подпрограммы 4" паспорта Подпрограммы 4 "Обеспечение реализации Программы" в частях, устанавливающих объем финансирования Программы и Подпрограмм за счет средств краевого бюджета за 2017 год;
приложения 3 к Программе "Финансовое обеспечение реализации Программы" в части графы 9, устанавливающей объем средств на реализацию Программы за 2017 год.
В обоснование своих требований заявитель ссылался на то, что постановление правительства Камчатского края от 30 января 2018 года N 36-п в части внесенных изменений в объемы финансирования за 2017 год не соответствует требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации. Государственные программы, исходя из положений статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подлежат обязательному приведению в соответствие с законом о краевом бюджете не позднее трех месяцев со дня его вступления в силу. Последующие изменения (корректировки) при необходимости вносятся в государственные программы в текущем финансовом году в случаях и порядке, установленных высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Порядком принятия решений о разработке государственных программ Камчатского края, их формирования и реализации, утвержденным постановлением правительства Камчатского края от 7 июня 2013 года N 235-п, установлен срок утверждения государственных программ, предлагаемых к реализации начиная с очередного финансового года, - не позднее 1 декабря текущего финансового года (пункт 3.10), а также срок изменения (корректировки) государственных программ - не позднее 30 декабря текущего финансового года (пункт 3.12 в первоначальной редакции), то есть высшим исполнительным органом государственной власти Камчатского края установлены предельные сроки утверждения новых государственных программ и внесения изменений в ранее утвержденные государственные программы, что согласуется с абзацем третьим пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Внесение изменений в Программу за пределами финансового 2017 года не соответствует статьям 5, 12, 179 и 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации, нарушает интересы Российской Федерации на законодательное регулирование вопросов бюджетного законодательства и создает условия для неправомерного расходования бюджетных средств.
Решением Камчатского краевого суда от 3 августа 2018 года административный иск заместителя прокурора Камчатского края удовлетворен.
В апелляционной жалобе правительство Камчатского края просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение, ссылаясь на то, что Программа утверждена в 2013 году и реализуется с 2014 года. В силу положений абзаца четвертого пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации объемы бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение ее реализации в последующие периоды, включая 2017 год, должны приводиться в соответствие с законом Камчатского края о краевом бюджете в трехмесячный срок со дня его принятия (внесения в него изменений). Внесение изменений в Программу в части приведения объемов финансирования за 2017 год при принятии Закона Камчатского края от 20 декабря 2017 N 176 "О внесении изменений в закон Камчатского края "О краевом бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу соответствует положениям абзаца четвертого пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения, в которых приводятся доводы административного иска.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене.
Удовлетворяя административный иск заместителя прокурора Камчатского края, суд первой инстанции исходил из того, что увеличение бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы может осуществляться с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а в силу пункта 3.12 Порядка принятия решений о разработке государственных программ Камчатского края, их формирования и реализации, утвержденного постановлением правительства Камчатского края от 7 июня 2013 года N 235-П, - не позднее 30 декабря текущего финансового года. Между тем оспариваемое постановление правительства Камчатского края от 30 января 2018 года N 36-п принято по истечении финансового года, завершенного 31 декабря 2017 года, и им вносятся изменения в объемы бюджетных ассигнований (их увеличение) государственной программы за 2017 год, что противоречит положениям статей 5, 12, 179 и 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Суд первой инстанции посчитал, что положения абзаца четвертого пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации неприменимы к данным правоотношениям, поскольку нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривается обязательность приведения государственных (муниципальных) программ в соответствие с первоначальной редакцией закона (решения) о бюджете. Необходимость корректировки государственных (муниципальных) программ в случае внесения изменений в закон (решение) о бюджете Бюджетным кодексом Российской Федерации не установлена.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с выводами суда первой инстанции не согласилась, поскольку они основаны на неверном истолковании норм материального права.
В соответствии с подпунктом 30 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов создания благоприятных условий для развития туризма в субъекте Российской Федерации относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Пунктом 3.1 этой же статьи определено, что по вопросам, указанным в пункте 2 данной статьи, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
Сроки реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.
Порядок принятия решений о разработке государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ и формирования и реализации указанных программ устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.
В редакции постановления правительства Камчатского края от 28 декабря 2017 года N 587-П объем финансирования за счет средств краевого бюджета за 2017 год государственной программы Камчатского края "Развитие внутреннего и въездного туризма в Камчатском крае" составлял 56 137,65000 тыс. рублей, Подпрограммы 1 - 7 327,00000 тыс. рублей, Подпрограммы 2 - 23 345,15000 тыс. рублей, Подпрограммы 3 - 3 200,00000 тыс. рублей, Подпрограммы 4 - 22 265,50000 тыс. рублей.
Постановлением правительства Камчатского края от 30 января 2018 года N 36-П в государственную программу Камчатского края "Развитие внутреннего и въездного туризма в Камчатском крае" внесены изменения, в соответствии с которыми произведена корректировка объемов бюджетных ассигнований Программы за 2017 год с 56 137,65000 тыс. рублей на 56 417,65000 тыс. рублей. Из общего объема бюджетных ассигнований Программы за 2017 год объемы бюджетных ассигнований Подпрограмм составили: Подпрограммы 1 - 7 393,33000 тыс. рублей, подпрограммы 2 - 25 857,25950 тыс. рублей, подпрограммы 3 - 3 188,89050 тыс. рублей, подпрограммы 4 - 19 978,17000 тыс. рублей.
В соответствии с положениями абзаца третьего пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы), предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы) подлежат утверждению в сроки, установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией).
Абзацем четвертым пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что государственные (муниципальные) программы подлежат приведению в соответствие с законом (решением) о бюджете не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу.
Из материалов административного дела следует и установлено судом первой инстанции, что Законом Камчатского края от 20 декабря 2017 года N 176 были внесены изменения в Закон Камчатского края от 29 ноября 2016 года N 30 "О краевом бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов", увеличены суммы прогнозируемого общего дохода краевого бюджета и общий объем расходов краевого бюджета на 2017 год, уменьшена сумма дефицита краевого бюджета на 2017 год.
Закон Камчатского края от 20 декабря 2017 года N 176 вступил в силу после дня его официального опубликования - 22 декабря 2017 года, и после вступления в силу данный Закон является частью основного (первоначального) Закона Камчатского края "О краевом бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов".
Согласно пункту 1 статьи 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и (или) законом (решением) о бюджете.
Как указывалось выше, срок приведения государственных программ в соответствие с законом (решением) о бюджете установлен абзацем четвертым пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Очевидно, что оспариваемыми заместителем прокурора Камчатского края нормами объемы финансирования государственной программы Камчатского края "Развитие внутреннего и въездного туризма в Камчатском крае" приведены в соответствие с Законом Камчатского края "О краевом бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов".
Приведение государственной программы Камчатского края в соответствие с законом Камчатского края о краевом бюджете (в редакции изменений от 20 декабря 2017) в течение срока, установленного абзацем четвертым пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации - не позднее трех месяцев со дня вступления в силу соответствующих изменений в закон Камчатского края о краевом бюджете, нельзя признать не соответствующим правовому регулированию, установленному статьями 5 и 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Выводы суда первой инстанции том, что положения абзаца четвертого пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации неприменимы к данным правоотношениям, являются ошибочными.
Статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено различие между процедурой внесения изменений в ранее утвержденные государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы) и процедурой приведения государственной программы субъекта Российской Федерации (муниципальной программы) в соответствие с законом о бюджете.
Регламентированная абзацем 4 пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации процедура приведения в соответствие с законом (решением) о бюджете государственных (муниципальных) программ не исключает возможности корректировки государственных (муниципальных) программ в случае внесения изменений в основной (первоначальный) закон (решение) о бюджете, затрагивающих финансирование государственных (муниципальных) программ. Поскольку государственные (муниципальные) программы являются документом планирования бюджетных ассигнований во взаимосвязи с ожидаемыми результатами их использования и в силу положений статей 6 и 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации сами по себе расходных обязательств не порождают.
Доводы заместителя прокурора Камчатского края о том, что внесение изменений в государственную программу Камчатского края за пределами финансового 2017 года нарушает интересы Российской Федерации на законодательное регулирование вопросов бюджетного законодательства и создало условия для неправомерного расходования бюджетных средств, не мотивированы и объективно не подтверждены материалами административного дела.
Напротив, статьей 2 Закона Камчатского края от 13 июня 2018 года N 219 "Об исполнении краевого бюджета за 2017 год" утверждено исполнение краевого бюджета за 2017 год по государственным программам Камчатского края. Согласно приложению N 5 к данному закону "Отчет об исполнении государственных программ Камчатского края за 2017 года" государственная программа Камчатского края "Развитие внутреннего и въездного туризма в Камчатском крае" по объему ассигнований (56 417,65000) исполнена на 99,9 процентов, что свидетельствует об исполнении государственной программы за 2017 год по объему бюджетных ассигнований. Доказательств обратного административным истцом не представлено.
Что касается ссылок административного истца на отдельные положения Порядка принятия решений о разработке государственных программ Камчатского края, их формирования и реализации, утвержденного постановлением правительства Камчатского края от 7 июня 2013 года N 235-П, которыми установлен срок утверждения государственных программ, предлагаемых к реализации начиная с очередного финансового года, и срок изменения государственных программ, то они согласуются с абзацем третьим пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, но не затрагивают процедуру приведения государственной программы субъекта Российской Федерации (муниципальной программы) в соответствие с законом о бюджете, регламентированную абзацем четвертым пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Кроме того, постановлением правительства Камчатского края от 18 сентября 2018 N 382-П "О внесении изменений в приложение к постановлению правительства Камчатского края от 7 июля 2013 года N 235-П "Об утверждении Порядка принятия решений о разработке государственных программ Камчатского края, их формирования и реализации" в указанные нормы регионального законодательства внесены изменения, учитывающие правовое регулирование, предусмотренное абзацем четвертым пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемых норм основаны на неправильном истолковании норм материального права, регулирующих спорное правоотношение и подлежащих применению по настоящему административному делу.
В связи с чем, обжалуемое решение Камчатского краевого суда подлежит отмене с принятием по административному делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных заместителем прокурора Камчатского края административных исковых требований.
На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Камчатского краевого суда от 3 августа 2018 года отменить.
Принять по административному делу новое решение, которым в удовлетворении административного иска заместителя прокурора Камчатского края об оспаривании отдельных положений государственной программы Камчатского края "Развитие внутреннего и въездного туризма в Камчатском крае", утвержденной постановлением правительства Камчатского края от 29 ноября 2013 года N 554-п (в редакции постановления правительства Камчатского края от 30 января 2018 года N 36-п), отказать.