ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 13 сентября 2017 г. N 2-АПГ17-15
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Борисовой Л.В.
при секретаре Горенко А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Вологодской области о признании недействующими отдельных положений Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Вологодской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, утвержденной постановлением Правительства Вологодской области от 25 января 2017 г. N 15, по апелляционной жалобе Департамента финансов Вологодской области на решение Вологодского областного суда от 22 мая 2017 г. о частичном удовлетворении административного искового заявления.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Законодательного Собрания Вологодской области Хмара Е.С., представителя Департамента финансов Вологодской области Одинцовой Н.А., представителя Правительства Вологодской области Смирновой Г.Н., представителя Департамента здравоохранения Вологодской области Бабушкиной Г.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Правительства Вологодской области от 25 января 2017 г. N 15, опубликованным на официальный интернет-портал правовой информации Вологодской области http://www.pravo.gov35.ru, 1 февраля 2017 г., утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Вологодской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (далее - Территориальная программа).
В разделе VI Территориальной программы установлены нормативы объема медицинской помощи в том числе за счет ассигнований областного бюджета на 2017 - 2019 годы:
- для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой с профилактическими и иными целями (включая посещения центров здоровья, посещения в связи с диспансеризацией, посещения среднего медицинского персонала, а также разовые посещения в связи с заболеваниями, в том числе при заболеваниях полости рта, слюнных желез и челюстей, за исключением зубного протезирования) - 0.3 посещения на 1 жителя (абзац пятый);
- для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой в связи с заболеваниями, - 0.1 обращения на 1 жителя (абзац шестой);
- для специализированной медицинской помощи в стационарных условиях - 0.009 случая госпитализации на 1 жителя (абзац девятый);
- для паллиативной медицинской помощи в стационарных условиях - 0.079 койко-дня на 1 жителя (абзац десятый).
В разделе VII Территориальной программы установлены нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансирования за счет средств областного бюджета, которые на 2017 год составляют:
- на 1 посещение с профилактическими и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) - 353.1 рубля (абзац пятый),
- на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) - 1024.2 рубля (абзац шестой),
- на 1 случай лечения в условиях дневных стационаров - 10315.9 рубля (абзац восьмой),
- на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), - 735.8 рубля (абзац десятый).
Подушевые нормативы финансирования, предусмотренные Территориальной программой, составляют за счет бюджетных ассигнований областного бюджета (в расчете на 1 жителя) в 2017 году - 2154.1 рубля, в 2018 году - 1767.3 рубля, в 2019 году - 1757.9 рубля (абзац двадцать второй).
Заместитель прокурора Вологодской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных выше норм регионального нормативного правового акта ввиду установления ими объема медицинской помощи и нормативов финансовых затрат в меньшем размере, чем это предусмотрено Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2016 г. N 1403 (далее - Федеральная программа).
По мнению административного истца, Территориальная программа в оспариваемой части нарушает права граждан на получение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в объеме, установленном Правительством Российской Федерации.
Решением Вологодского областного суда от 22 мая 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено в части.
Признаны недействующими абзацы пятый, шестой, девятый раздела VI и абзацы пятый, шестой, восьмой, десятый и двадцать второй раздела VII Территориальной программы, требования о признании недействующей нормы (абзац десятый раздела VI Территориальной программы), устанавливающей объем паллиативной медицинской помощи в стационарных условиях, оставлены без удовлетворения.
В апелляционной жалобе Департамент финансов Вологодской области просит решение суда в части удовлетворения требований отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права.
Департаментом здравоохранения Вологодской области представлен отзыв об обоснованности доводов, изложенных в апелляционной жалобе.
Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором поданы возражения о законности судебного акта.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда в обжалуемой части, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 1 поименованного Закона, далее - Федеральный закон N 323-ФЗ).
В соответствии со статьей 19 названного Закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, предоставляемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона N 323-ФЗ).
Федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации указанными выше полномочиями и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объемы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере, предусмотрев в частях 1 и 3 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ положения, согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с Федеральной программой.
Предписание о необходимости принимать Территориальную программу в соответствии с Федеральной программой содержится в абзаце третьем раздела I (Общие положения) этой программы.
Средние нормативы объема медицинской помощи определены в разделе VI Федеральной программы, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования установлены в разделе VII Федеральной программы.
Как следует из содержания раздела VI Федеральной программы, средние нормативы объема медицинской помощи, устанавливаемые по видам, условиям и формам ее оказания в целом по Программе и определяемые в единицах объема в расчете на 1 жителя (на 1 застрахованное лицо по базовой программе обязательного медицинского страхования) в год, используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера средних подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных Программой (абзац первый).
В абзаце двенадцатом этого же раздела предусмотрено, что субъектами Российской Федерации на основе перераспределения объемов медицинской помощи по видам, условиям и формам ее оказания устанавливаются дифференцированные нормативы объема медицинской помощи на 1 жителя с учетом этапов оказания медицинской помощи, уровня и структуры заболеваемости, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, а также климатических и географических особенностей регионов.
Таким образом, федеральным законодательством не исключается возможность установления нормативов объема медицинской помощи, финансируемых за счет субъекта Российской Федерации, отличных от средних нормативов объема медицинской помощи, установленных Федеральной программой, исключительно в том случае, если названные нормативы утверждены с учетом перечисленных выше объективных обстоятельств.
Минздрав России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обязательного медицинского страхования, обращения лекарственных средств для медицинского применения (пункт 1 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. N 608, далее - Положение о Минздраве), осуществляет полномочия, указанные в разделе II Положения о Минздраве, в том числе мониторинг формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и оценку реализации таких программ, а также совместно с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования - территориальных программ обязательного медицинского страхования (пункт 5.5.43), а также осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (пункт 5.17).
Следовательно, Минздрав России правомерно направило в субъекты Российской Федерации письмо от 23 декабря 2016 г. N 11-7/10/2-8304 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", содержащее разъяснения по вопросам формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год (далее - Разъяснения Минздрава).
Минздрав России обратило внимание на необходимость установления нормативов объема медицинской помощи по видам и условиям ее предоставления раздельно в части финансового обеспечения за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования (абзац первый пункта 5 Разъяснения Минздрава), а также указало, что в части медицинской помощи, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, с учетом более низкого, по сравнению со среднероссийским уровнем заболеваемости и смертности населения от социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, климатогеографических особенностей регионов могут применяться понижающие коэффициенты к средним нормативам объема медицинской помощи, установленным Федеральной программой, который для Вологодской области определен в размере 0,7 (абзац второй названного пункта).
Суд первой инстанции, проанализировав приведенное в судебном акте регламентирующее спорные отношения федеральное законодательство, сопоставив оспариваемые региональные нормы с федеральным правовым регулированием, сделал правильное заключение о их противоречии (за исключением абзаца десятого раздела VI Территориальной программы, согласно которому норматив объема медпомощи определен исходя из средних нормативов, установленных Федеральной программой, с применением коэффициента 0,7, рассчитанного с учетом показателей, перечисленных в части 4 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ) имеющему большую силу законодательству, поскольку нормативы объема медицинской помощи, финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования определены в меньшем размере.
Доводы апелляционной жалобы выводы суда первой инстанции не опровергают, поскольку основаны на неверном толковании норм материального права, аналогичны позиции заинтересованного лица в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка.
На основании изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Вологодского областного суда от 22 мая 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента финансов Вологодской области - без удовлетворения.