ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 17 мая 2017 г. N 53-АПГ17-20
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Калининой Л.А.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Красноярского края о признании не соответствующими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Красноярского края от 7 июля 2009 г. N 8-3618 "Об обеспечении прав детей на отдых, оздоровление и занятость в Красноярском крае" по апелляционным жалобам Губернатора Красноярского края и Законодательного Собрания Красноярского края на решение Красноярского краевого суда от 25 января 2017 г., которым требования прокурора удовлетворены.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Законодательного собрания Красноярского края Колотеевой О.В., представителя Губернатора Красноярского края Гореликовой Н.А., поддержавших доводы жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я. о законности решения суда, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Законом Красноярского края от 7 июля 2009 г. N 8-3618 "Об обеспечении прав детей на отдых, оздоровление и занятость в Красноярском крае" (далее - Закон N 8-3618), опубликованным 20 июля 2009 г. в издании "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края", N 36 (332), и 21 июля 2009 г. в краевой государственной газете "Наш Красноярский край", N 50, установлены основы для создания правовых, организационных и экономических условий, обеспечивающих права детей на отдых, оздоровление и занятость в Красноярском крае.
Статьи 9, 9.1, 9.2 названного закона действуют в редакции Закона Красноярского края от 21 апреля 2016 г. N 10-4457.
Пункт 1 статьи 9 Закона N 8-3618 предусматривает, что бюджетам муниципальных образований края предоставляются субсидии на организацию отдыха детей в каникулярное время в том числе на оплату:
- стоимости набора продуктов питания или готовых блюд и их транспортировки в лагеря с дневным пребыванием детей с продолжительностью пребывания детей не менее 21 календарного дня в целях организации двухразового питания в лагерях с дневным пребыванием детей (далее - на оплату стоимости питания) (подпункт "а");
- стоимости путевок для детей в возрасте от 7 лет до 18 лет в краевые государственные и негосударственные организации отдыха детей и их оздоровления, расположенные на территории края, муниципальные загородные оздоровительные лагеря с продолжительностью пребывания детей не менее 21 календарного дня (для детей, проживающих в городском округе Норильск, Таймырском Долгано-Ненецком, Эвенкийском и Туруханском муниципальных районах, - не менее 42 календарных дней), предоставляемых уполномоченным органом местного самоуправления не чаще одного раза в год на одного ребенка на основании решения комиссии, формируемой органом местного самоуправления (далее - на оплату путевок) (подпункт "б").
Согласно подпунктам "а", "б" пункта 1 статьи 9.1 поименованного закона размер субсидий бюджетам муниципальных образований края на оплату стоимости питания определяется, из расчета 70 процентов установленной стоимости набора продуктов питания или готовых блюд и их транспортировки на одного ребенка в день, а на оплату путевок - из расчета 70 процентов средней стоимости путевки, установленной в соответствии со статьей 11 этого же закона.
Пунктом 1 статьи 9.2 Закона N 8-3618 установлено, что субсидии бюджетам муниципальных образований края на организацию отдыха детей в каникулярное время предоставляются при условии выполнения соответствующим муниципальным образованием края обязательств по долевому финансированию расходов на организацию отдыха детей в каникулярное время (абзац первый).
В абзаце втором этого же пункта указано, что объем долевого финансирования расходов на организацию отдыха детей в каникулярное время за счет средств местного бюджета на оплату стоимости питания определяется как произведение не менее 30 процентов стоимости набора продуктов питания или готовых блюд и их транспортировки в лагеря с дневным пребыванием детей и количества детей, отдых которых осуществляется в лагерях с дневным пребыванием детей в текущем финансовом году (подпункт "а" пункта 1 статьи 9.2), а на оплату стоимости путевок - как произведение не менее 30 процентов средней стоимости путевки, установленной в соответствии со статьей 11 оспариваемого закона, и количества детей, для которых приобретаются путевки в загородные лагеря в текущем финансовом году (подпункт "б" пункта 1 статьи 9.2).
Прокурор Красноярского края обратился с административным иском о признании недействующими приведенных правовых предписаний регионального нормативного правового акта.
В обоснование заявленных требований указал, что финансовое обеспечение отдыха детей в каникулярное время в силу подпункта 24.3 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), части 2 статьи 5 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" является полномочием органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Административный истец считает, что в соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 15 и пунктом 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) финансовое обеспечение отдыха детей в каникулярное время не является полномочием органов местного самоуправления, поскольку федеральным законодателем на них возложены исключительно организационные функции в названной сфере общественных отношений.
По мнению прокурора, оспариваемые положения вопреки требованиям названных федеральных норм и бюджетного законодательства возлагают на органы местного самоуправления обязанность финансировать за счет средств местного бюджета расходы на отдых детей.
Кроме того, ссылался на нарушение требований статей 85 и 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, указывая, что финансирование расходов на оплату стоимости питания и путевок, являющихся расходными обязательствами субъекта Российской Федерации, не могут осуществляться в форме субсидий органам местного самоуправления.
Решением Красноярского краевого суда от 25 января 2017 г. требования прокурора удовлетворены в полном объеме.
В апелляционных жалобах Губернатора Красноярского края и Законодательного Собрания Красноярского края ставится вопрос об отмене судебного акта, как незаконного и необоснованного ввиду неправильного применения норм материального права, и о принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции сделал правильный вывод о противоречии оспариваемых региональных правовых норм федеральному законодательству, правомерно констатировав, что полномочие по обеспечению отдыха детей в каникулярное время является государственным полномочием субъекта Российской Федерации, которое подлежит финансированию за счет регионального бюджета и не может осуществляться путем предоставления субсидий местным бюджетам.
Позиция суда основана на правильном применении норм материального права, регулирующего отношения по организации и обеспечения отдыха и оздоровления детей.
Общие вопросы воспитания, образования, защиты семьи и детства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "е", "ж", "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации).
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Специальным законом, установившим основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, в целях создания правовых, социально-экономических условий для реализации прав и законных интересов ребенка, является Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 124-ФЗ).
Государство признает детство важным этапом жизни человека и исходит из принципов приоритетности подготовки детей к полноценной жизни в обществе, развития у них общественно значимой и творческой активности, воспитания в них высоких нравственных качеств, патриотизма и гражданственности (преамбула поименованного закона).
Отдых детей и их оздоровление - совокупность мероприятий, направленных на развитие творческого потенциала детей, охрану и укрепление их здоровья, профилактику заболеваний у детей, занятие их физической культурой, спортом и туризмом, формирование у детей навыков здорового образа жизни, соблюдение ими режима питания и жизнедеятельности в благоприятной окружающей среде при выполнении санитарно-гигиенических и санитарно-эпидемиологических требований и требований обеспечения безопасности жизни и здоровья детей (абзац восьмой статьи 1 Федерального закона N 124-ФЗ).
Федеральный законодатель, определяя в статье 5 Федерального закона N 124-ФЗ полномочия федеральных и региональных органов государственной власти на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации, за органами государственной власти субъектов Российской Федерации закрепил организацию и обеспечение отдыха и оздоровления детей (за исключением организации отдыха детей в каникулярное время) (пункт 2 названной статьи).
Из содержания подпункта 24.3 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ следует, что и названный федеральный нормативный правовой акт к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относит решение вопросов как организации отдыха детей (за исключением организации отдыха в каникулярное время), так и обеспечения отдыха и оздоровления детей независимо от его времени.
Таким образом, на федеральном уровне предусмотрено, что обеспечение прав детей на отдых и оздоровление достигается в результате исполнения двух самостоятельных полномочий: организация отдыха и оздоровления детей и обеспечение отдыха и оздоровления детей.
Раскрывая в статье 12.1 Федерального закона N 124-ФЗ содержание полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере организации отдыха и оздоровления детей, федеральный законодатель в пункте 2 установил, что к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в названной сфере относятся реализация государственной политики на территории субъекта Российской Федерации, включая обеспечение безопасности их жизни и здоровья, осуществление регионального государственного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в указанной сфере, а также формирование и ведение реестров организаций отдыха детей и их оздоровления.
Что касается полномочий органов местного самоуправления в сфере организации отдыха и оздоровления детей, то в пункте 3 указанной статьи в качестве такового предусмотрено осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья.
Аналогичное правовое предписание в отношении органов местного самоуправления содержится в пункте 11 части 1 статьи 15 и в пункте 13 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ, регламентирующих вопросы местного значения муниципального района и городского округа.
Приведенные правовые предписания специального федерального закона, а также Федерального закона N 184-ФЗ и Федерального закона N 131-ФЗ подтверждают правильность вывода суда первой инстанции о том, что организация отдыха детей в каникулярное время является полномочием органов местного самоуправления, а к полномочиям субъекта Российской Федерации относится организация отдыха и оздоровления детей во внеканикулярное время и обеспечение отдыха и оздоровления детей независимо от времени его проведения, а также правомерность заключения суда о том, что оплата стоимости питания и оплата путевок, то есть финансовое обеспечение отдыха детей не может быть признано составляющей частью полномочий органов местного самоуправления по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно формулировал правовую позицию о том, что содержание термина "организация", используемого в Федеральном законе N 131-ФЗ при определении вопросов местного значения, должно раскрываться с учетом специального отраслевого законодательного регулирования и что в любом случае этот термин не может автоматически трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности. В противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода самих муниципальных образований за пределы своей компетенции и тем самым - вмешательства в вопросы, относящиеся к предметам ведения и полномочиям иных публично-правовых образований (постановление от 29 марта 2011 г. N 2-П, постановление от 13 октября 2015 г. N 26-П).
Вопреки утверждению административного ответчика Федеральный закон N 124-ФЗ, являющийся специальным отраслевым законодательством, не возлагает на органы местного самоуправления обязанности по обеспечению отдыха и оздоровления детей в каникулярное время и не относит действия, связанные с финансированием отдыха и оздоровления детей в каникулярное время, к полномочию по организации такого отдыха и оздоровления детей.
По смыслу части 2 статьи 15.1, части 2 статьи 16.1, частей 2 и 4 статьи 18 Федерального закона N 131-ФЗ, а также статей 13 - 15, 65 и 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципального района и городского округа не вправе в случаях, не предусмотренных федеральными законами, участвовать в осуществлении государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 названного Федерального закона), а также решать вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти, за счет доходов местных бюджетов; не допускается и возложение на них обязанности по финансированию расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти своих полномочий.
Между тем оспариваемые нормы Закона N 8-3618 фактически возлагают на органы местного самоуправления муниципального района и городского округа обязанность частичного финансирования за счет средств местного бюджета обеспечения отдыха детей в каникулярное время, относящегося к полномочиям органов государственной власти Красноярского края, что свидетельствует, как правильно указано судом первой инстанции, о их противоречии федеральному законодательству, в том числе принципу самостоятельности бюджетов, установленному статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающему наличие у органов местного самоуправления права самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджета и недопустимости установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Правомерным является суждение суда о несоответствии оспариваемых региональных правовых предписаний пункту 1 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которому под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, так как Законом N 8-3618 предусмотрено предоставление субсидий в целях финансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении органами государственной власти Российской Федерации своих полномочий.
При таком положении судебный акт является законным и не может быть отменен по доводам апелляционных жалоб, основанным на ошибочном толковании норм материального права и не содержащим основания для отмены решения суда, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для отмены решения суда.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия
определила:
решение Красноярского краевого суда от 25 января 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Губернатора Красноярского края и Законодательного Собрания Красноярского края - без удовлетворения.