ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 октября 2018 г. N 8-АПГ18-11
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Сметаниной Е.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Альянс" о признании не действующими в части решения муниципального Совета Ярославского муниципального района от 31 июля 2014 г. N 27 "Об утверждении коэффициентов функционального использования в отношении земельных участков, расположенных на территории Ярославского муниципального района, государственная собственность на которые не разграничена, применяемых для расчета величины годовой арендной платы", решения муниципального Совета Ярославского муниципального района от 24 декабря 2015 г. N 86 "О порядке расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся на территории Ярославского муниципального района Ярославской области"
по апелляционной жалобе муниципального Совета Ярославского муниципального района на решение Ярославского областного суда от 22 мая 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя муниципального Совета Ярославского муниципального района Плескачева С.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением муниципального Совета Ярославского муниципального района от 31 июля 2014 г. N 27 "Об утверждении коэффициентов функционального использования в отношении земельных участков, расположенных на территории Ярославского муниципального района, государственная собственность на которые не разграничена, применяемых для расчета величины годовой арендной платы" (далее также - Решение N 27) утверждены коэффициенты функционального использования в отношении земельных участков, расположенных на территории Ярославского муниципального района, государственная собственность на которые не разграничена, применяемые для расчета величины годовой арендной платы, согласно приложению.
Пунктом 1 приложения к Решению N 27 коэффициент функционального использования в отношении земельных участков, предназначенных для строительства многоквартирных жилых домов, установлен в размере 2%.
Решением муниципального Совета Ярославского муниципального района от 24 декабря 2015 г. N 86 (далее также - Решение N 86) "О порядке расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся на территории Ярославского муниципального района Ярославской области" утверждены ставки арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Ярославского муниципального района, согласно приложению 2 (пункт 2).
В соответствии с пунктом 3 указанного решения признано утратившим силу Решение N 27.
Пунктом 4 Решения N 86 установлено, что коэффициенты функционального использования в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории Ярославского муниципального района, подлежащие установлению органом местного самоуправления Ярославского муниципального района согласно пункту 2.3 Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Ярославской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Ярославской области, предоставленные в аренду без торгов, утвержденного постановлением Правительства Ярославской области от 24 декабря 2008 г. N 710-п, соответствуют ставкам арендной платы, установленным в пункте 2 данного решения.
Общество с ограниченной ответственностью "Альянс" (далее также - 1 "Альянс"), являющееся арендатором земельного участка с кадастровым номером 76:17:107101:0226, категория земель "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования "для строительства первой очереди застройки жилого района", обратилось в Ярославский областной суд с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующими пункта 2 приложения к Решению N 27 и пункта 4 Решения N 86.
В обоснование требований административный истец указал на несоответствие оспариваемых положений нормативных правовых актов принципу экономической обоснованности, закрепленному в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее также - Постановление N 582), и постановлению Правительства Ярославской области от 24 декабря 2008 г. N 710-п "Об установлении порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Ярославской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Ярославской области, предоставленные в аренду без торгов" (далее также - Постановление N 710-п).
Решением Ярославского областного суда от 22 мая 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: признаны не действующими пункт 1 приложения к Решению N 27 - со дня принятия, пункт 4 Решения N 86 - со дня вступления в законную силу судебного постановления.
В апелляционной жалобе муниципальный Совет Ярославского муниципального района просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование ссылается на несоответствие выводов суда нормам материального и процессуального права и фактическим обстоятельствам. Указывает, что суд в нарушение части 1 статьи 63 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) не истребовал у Администрации Ярославского муниципального района, по чьей инициативе принималось Решение N 27, документы, подтверждающие экономическую обоснованность оспариваемых коэффициентов использования земельных участков. Постановлением N 582 и Постановлением N 710-п не установлены конкретные способ и форма для соответствующего экономического обоснования и обязательность его приложения к нормативному правовому акту. По мнению муниципального Совета Ярославского муниципального района, административным истцом не подтверждено нарушение оспариваемыми актами его прав и законных интересов, поскольку не был представлен свой расчет экономической обоснованности коэффициента функционального использования. Правильность установленного Решением N 27 коэффициента в размере 2% подтверждается отчетом, составленным обществом с ограниченной ответственностью "Ярэксперт" по заданию муниципального казенного учреждения "Центр земельных ресурсов Ярославского муниципального района".
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит изменению в части признания пункта 1 приложения к Решению N 27 не действующим со дня принятия, исходя из следующего.
Согласно статье 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.
На территории Ярославской области определение размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, регулируется Порядком определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Ярославской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Ярославской области, предоставленные в аренду без торгов, утвержденным постановлением Правительства Ярославской области от 24 декабря 2008 г. N 710-п (далее - Порядок N 710-п).
В соответствии с пунктом 2.2 Порядка N 710-п размер годовой арендной платы за использование земельного участка, за исключением случаев, установленных пунктами 2.2.1, 2.6, 2.6.1 - 2.6.4 раздела 2, определяется как произведение удельного показателя кадастровой стоимости земельного участка в границах кадастрового квартала с учетом разрешенного использования, определяемого в соответствии с постановлениями правительства области об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель (УПКСЗви), площади земельного участка (S) и коэффициента функционального использования, определяемого на основании вида экономической деятельности арендатора и социальной значимости для развития муниципального района (К).
Согласно пункту 2.3 Порядка N 710-п коэффициенты функционального использования в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории муниципальных районов и городских округов области, устанавливаются органом местного самоуправления соответствующего муниципального района или городского округа, за исключением коэффициентов функционального использования в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории городского округа города Ярославля, предоставленных в целях капитального строительства (за исключением жилищного строительства).
Во исполнение пункта 2.3 Порядка коэффициенты функционального использования в отношении земельных участков, расположенных на территории Ярославского муниципального района, государственная собственность на которые не разграничена, применяемые для расчета величины годовой арендной платы, были утверждены Решением N 27, утратившим силу в связи с принятием муниципальным Советом Ярославского муниципального района Решения N 86.
Приложением 2 к Решению N 86 установлены ставки арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Ярославского муниципального района.
Пунктом 4 Решения N 86 установлено, что указанным ставкам арендной платы соответствуют коэффициенты функционального использования в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории Ярославского муниципального района, подлежащие установлению органом местного самоуправления Ярославского муниципального района согласно пункту 2.3 Порядка N 710-п.
Размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.
Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации".
Указанным нормативным правовым актом предусмотрено, что размер арендной платы определяется, в том числе, исходя из принципа экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 11 мая 2004 г. N 209-О, при отсутствии единых правил орган местного самоуправления обязан осуществлять дифференциацию ставок земельного налога, который имеет сходную с арендной платой правовую природу в силу положений статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть, основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе на уровень доходности земельного участка по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. С учетом схожести правового регулирования, данная позиция применяется и к вопросам установления базовых ставок арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничена.
Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.
Суд первой инстанции, оценив по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представленные сторонами доказательства и установив, что оспариваемое значение коэффициента функционального использования в пункте 1 приложения к Решению N 27 утверждено и приравнивание утвержденных Решением N 86 ставок арендной к соответствующим коэффициентам функционального использования произведено административным ответчиком без необходимого в силу закона экономического обоснования, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения административных исковых заявлений.
Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.
Доводы апелляционной жалобы о том, что суд не истребовал соответствующие документы, на основании которых Администрацией Ярославского муниципального района был подготовлен внесенный для рассмотрения муниципальным Советом Ярославского муниципального района проект Решения N 27, не могут служить основанием для отмены решения суда.
Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчета величины коэффициента.
Уполномоченным органом, принявшим коэффициенты функционального использования в отношении земельных участков, расположенных на территории Ярославского муниципального района, государственная собственность на которые не разграничена, является муниципальный Совет Ярославского муниципального района, и именно он должен предоставить доказательства соответствия оспариваемого Решения N 27 нормативным правовым актам, имеющим большую силу.
При этом суд обоснованно руководствовался пояснениями представителя административного ответчика, указавшего, что необходимые исследования по экономическому обоснованию в порядке подготовки к принятию Решения N 27 в оспариваемой его части как представительным органом местного самоуправления, так и Администрацией Ярославского муниципального района не проводилось.
Приложенный к апелляционной жалобе в обоснование правильности установленного Решением N 27 коэффициента в размере 2% отчет, составленный обществом с ограниченной ответственностью "Ярэксперт" по заданию муниципального казенного учреждения "Центр земельных ресурсов Ярославского муниципального района" в июне 2018 г., на правильность обжалуемого судебного акта не влияет. Наличие соответствующего экономического обоснования требуется на стадии подготовки нормативного правового акта.
Кроме того, как следует из отчета, подготовившим его специалистом коэффициент функционального использования расценивается в экономическом смысле как служащий для определения рыночной стоимости арендной платы земельных участков от их кадастровой стоимости. По мнению специалиста, указанный коэффициент по смыслу напоминает коэффициент капитализации для рыночной стоимости земельного участка, в связи с чем рассчитывается им путем деления рыночной стоимости арендной платы на кадастровую стоимость имущества.
Такое методологическое обоснование не может быть признано верным, так как согласно Порядку N 710-п для целей данного порядка коэффициент функционального использования определяется на основании вида экономической деятельности арендатора и социальной значимости для развития муниципального района.
При таких обстоятельствах, оценив в совокупности и взаимной связи имеющиеся в материалах дела доказательства, Судебная коллегия считает, что вывод суда о признании оспариваемых нормативных правовых актов не действующими в части является правомерным и основанным на представленных в материалы дела доказательствах.
Вместе с тем Судебная коллегия полагает неправильным признание судом пункта 1 приложения к Решению N 27 не действующим со дня принятия.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
В соответствии с пунктом 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Поскольку в оспариваемой части Решение N 27 до вынесения решения суда применялось и на его основании реализовывались права граждан и организаций, а также формировалась доходная часть бюджета муниципального образования за 2014, 2015 гг., то есть исполненных бюджетов, следовательно, указанные положения подлежат признанию не действующими со дня вступления судебного постановления в законную силу.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Ярославского областного суда от 22 мая 2018 г. изменить.
Признать пункт 1 приложения к решению муниципального Совета Ярославского муниципального района от 31 июля 2014 г. N 27 "Об утверждении коэффициентов функционального использования в отношении земельных участков, расположенных на территории Ярославского муниципального района, государственная собственность на которые не разграничена, применяемых для расчета величины годовой арендной платы" не действующим со дня вступления в законную силу настоящего определения.
В остальной части решение оставить без изменения, апелляционную жалобу муниципального Совета Ярославского муниципального района - без удовлетворения.