ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 ноября 2018 г. N 58-АПГ18-18
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.
судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Совета депутатов Дукинского сельского поселения Солнечного муниципального района Хабаровского края и администрации Дукинского сельского поселения Солнечного муниципального района Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 5 июля 2018 года, которым частично удовлетворен их административный иск об оспаривании отдельных положений решения Собрания депутатов Солнечного муниципального района Хабаровского края от 21 апреля 2016 года N 24 "О порядке предоставления и методике распределения иных межбюджетных трансфертов городским и сельским поселениям Солнечного муниципального района Хабаровского края из бюджета Солнечного муниципального района Хабаровского края".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
21 апреля 2016 года Собранием депутатов Солнечного муниципального района Хабаровского края принято решение N 24 "О порядке предоставления и методике распределения иных межбюджетных трансфертов городским и сельским поселениям Солнечного муниципального района Хабаровского края из бюджета Солнечного муниципального района Хабаровского края", пунктом 1 которого утверждены порядок предоставления и методика распределения иных межбюджетных трансфертов городским и сельским поселениям Солнечного муниципального района Хабаровского края из бюджета Солнечного муниципального района Хабаровского края.
Согласно пункту 3 указанного Порядка иные межбюджетные трансферты могут предоставляться бюджетам городских и сельских поселений в целях: обеспечения расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения, определенных статьей 14 Федерального закона от 6 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и по решению вопросов местного значения, закрепленных за поселениями в соответствии с краевым законодательством; осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения Солнечного муниципального района в соответствии с заключенными соглашениями.
Пунктом 5 этого же Порядка предусмотрены виды предоставляемых иных межбюджетных трансфертов на обеспечение расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения, определенных статьей 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и по вопросам местного значения, закрепленных за поселениями в соответствии с краевым законодательством, одним из которых, согласно абзацам первому и второму подпункта 5.1 указанного Порядка, являются иные межбюджетные трансферты с целью доведения прогнозных расчетных доходов поселений по отношению к прогнозу их расходов в расчетном финансовом году до максимально возможного уровня. В случае если показатель расчетных доходов поселения в очередном финансовом году больше показателя расчетных расходов, связанных с решением вопросов местного значения поселений, иные межбюджетные трансферты на обеспечение расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения, определенных статьей 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и по решению вопросов местного значения, закрепленных за поселениями в соответствии с краевым законодательством, из бюджета Солнечного муниципального района не предоставляются.
Исходя из пункта 6 указанного Порядка, расчетные доходы поселения рассчитываются по формуле Дохi = ННДi + Оi + Двi где Дохi - расчетные доходы i-го поселения, ННДi - прогноз налоговых, неналоговых доходов i-го поселения в расчетном финансовом году, Оi - размер нецелевых остатков прошлых лет на счете бюджета поселения, Двi - размер дотации из бюджета Солнечного муниципального района на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений i-му поселению.
Абзацем вторым пункта 13 этого же Порядка предусмотрено, что иные межбюджетные трансферты, не использованные в текущем финансовом году, полученные на обеспечение расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения, определенных статьей 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и по вопросам местного значения, закрепленных за поселениями в соответствии с краевым законодательством, кроме целевых межбюджетных трансфертов, полученных из краевого бюджета для предоставления их бюджетам поселений, подлежат использованию в очередном финансовом году.
Совет депутатов Дукинского сельского поселения Солнечного муниципального района Хабаровского края и администрация Дукинского сельского поселения Солнечного муниципального района Хабаровского края обратились в Хабаровский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором после изменения требований просили признать не действующими со дня принятия положения пунктов 3, 5, 6 и 13 порядка предоставления и методики распределения иных межбюджетных трансфертов городским и сельским поселениям Солнечного муниципального района Хабаровского края из бюджета Солнечного муниципального района Хабаровского края, утвержденного решением Собрания депутатов Солнечного муниципального района Хабаровского края от 21 апреля 2016 года N 24, касающиеся вопросов местного значения, закрепленных за поселениями в соответствии с краевым законодательством, а также пункт 6 данного Порядка в части переменной Оi формулы расчетных доходов поселения о размере нецелевых остатков прошлых лет на счете бюджета поселения.
В обоснование своих требований заявители ссылались на то, что понятия нецелевых остатков бюджета в оспариваемом нормативном правовом акте не содержится и способ их определения в этом же акте не устанавливается; также не содержится данного понятия в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Поэтому, по мнению заявителей, отнесение остатков денежных средств в бюджете поселения на начало финансового года к нецелевым остаткам и определение их размера осуществляется муниципальным районом по своему усмотрению. Как утверждают заявители, такое правовое регулирование, противоречит положениям статьи 96 и пункта 5 статьи 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Что касается оспариваемых положений о вопросах местного значения, закрепленных за поселениями в соответствии с краевым законодательством, то заявители ссылались на то, что на основании закона Хабаровского края от 26 ноября 2014 года N 16 "О закреплении за сельскими поселениями Хабаровского края вопросов местного значения" за сельскими поселениями Хабаровского края помимо вопросов местного значения, отнесенных к вопросам местного значения сельских поселений частью 3 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закреплены другие, дополнительные, вопросы местного значения из числа предусмотренных частью 1 данной статьи вопросов местного значения городских поселений. Однако указанный закон Хабаровского края не содержит порядка и условий финансирования закрепленных за сельскими поселениями дополнительных вопросов местного значения. Возможность финансового обеспечения данных вопросов за счет передачи бюджетам сельских поселений доходов от иных межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов нормами бюджетного законодательства не предусмотрена. Вместе с тем порядок финансового обеспечения дополнительных вопросов местного значения сельских поселений, закрепленных за ними законами субъектов Российской Федерации, определен пунктом 4 статьи 61.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающим увеличение нормативов отчислений от ряда налогов в бюджеты сельских поселений. Следовательно, по мнению заявителей, оспариваемые положения противоречат Бюджетному кодексу Российской Федерации.
Решением Хабаровского краевого суда от 5 июля 2018 года административный иск удовлетворен частично.
Не действующими со дня вступления решения суда в законную силу признаны наименование и пункт 1 решения Собрания депутатов Солнечного муниципального района Хабаровского края от 21 апреля 2016 года N 24 "О порядке предоставления и методике распределения иных межбюджетных трансфертов городским и сельским поселениям Солнечного муниципального района Хабаровского края из бюджета Солнечного муниципального района Хабаровского края" в части слов "и методике распределения", а также пункт 6 указанного Порядка. В удовлетворении административных исковых требований о признании недействующими отдельных положений пунктов 3, 5 и 13 данного Порядка отказано.
В апелляционной жалобе Совет депутатов Дукинского сельского поселения Солнечного муниципального района Хабаровского края и администрация Дукинского сельского поселения Солнечного муниципального района Хабаровского края просят решение суда в части, которой в удовлетворении административных исковых требований было отказано, отменить, а в части, которой оспариваемые положения признаны не действующими с даты вступления решения суда в законную силу, изменить, возложив на Собрание депутатов Солнечного муниципального района Хабаровского края обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим в части, в связи с недостаточной правовой урегулированностью правоотношений по предоставлению иных межбюджетных трансфертов Дукинскому сельскому поселению Солнечного муниципального района Хабаровского края.
Против удовлетворения апелляционной жалобы прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.
Вопросы местного значения городского, сельского поселения определены статьей 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". К вопросам местного значения городского поселения относятся вопросы, приведенные в части 1 данной статьи. К вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 части 1 указанной статьи.
Согласно частям 3 и 4 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 данной статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 этой статьи). Иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 указанной статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 этой статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.
Законом Хабаровского края "О закреплении за сельскими поселениями Хабаровского края вопросов местного значения" за сельскими поселениями Хабаровского края закреплены вопросы местного значения, предусмотренные пунктами 4 (в части организации снабжения населения топливом), 5, 6, 8, 15, 18, 22, 31, 33.1, 33.2, 34, 38 части 1 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Из приведенных правовых норм следует, что вопросы местного значения, отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений частью 3 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также вопросы местного значения, закрепленные за сельскими поселениями Хабаровского края Законом Хабаровского края "О закреплении за сельскими поселениями Хабаровского края вопросов местного значения", являются самостоятельными вопросами местного значения сельских поселений Хабаровского края, а суждения административных истцов о том, что вопросы местного значения, закрепленные за сельскими поселениями Хабаровского края указанным законом Хабаровского края, являются иными дополнительными вопросами местного значения к вопросам местного значения, отнесенным к вопросам местного значения сельских поселений частью 3 статьи 14 указанного федерального закона, основаны на неверном истолковании норм материального права.
Отказывая в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующими отдельных положений пунктов 3, 5 и 13 оспариваемого Порядка, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что иными межбюджетными трансфертами городским и сельским поселениям Солнечного муниципального района Хабаровского края из бюджета Солнечного муниципального района Хабаровского края, предоставляемыми в целях обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, в том числе, по решению вопросов местного значения, закрепленных за поселениями в соответствии с законом Хабаровского края "О закреплении за сельскими поселениями Хабаровского края вопросов местного значения", осуществляется выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, которое достигается путем использования всех форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов муниципальных районов.
Согласно статье 60 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выравнивание бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений, внутригородских районов осуществляется в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Частью 3 статьи 65 этого же федерального закона предусмотрено, что бюджетам городских и сельских поселений, внутригородских районов могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета муниципального района, городского округа с внутригородским делением в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Как предусмотрено пунктом 1 оспариваемого Порядка, данный Порядок разработан в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и регламентирует предоставление из районного бюджета иных межбюджетных трансфертов городским и сельским поселениям на сбалансированность бюджетов муниципальных образований по реализации отдельных расходных обязательств.
Принцип сбалансированности бюджета, на котором основана бюджетная система Российской Федерации (абзац седьмой статьи 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации), означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета (статья 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Согласно части 3 статьи 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" бюджетные полномочия муниципальных образований устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Расходные обязательства муниципального образования возникают в случаях, установленных абзацами вторым - четвертым пункта 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, при этом, согласно пункту 2 данной статьи, расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзацах втором и четвертом пункта 1 этой же статьи, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета. Абзацем вторым указанной статьи предусмотрено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.
Бюджетные полномочия муниципальных образований регламентированы статьей 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно абзацу третьему пункта 2 которой к бюджетным полномочиям муниципальных районов помимо полномочий, перечисленных в пункте 1 указанной статьи, относится установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений.
В соответствии со статьей 142.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района, принимаемыми в соответствии с требованиями настоящего Кодекса и соответствующими им законами субъекта Российской Федерации, бюджетам городских, сельских поселений могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета муниципального района, в том числе межбюджетные трансферты на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями.
Руководствуясь приведенными правовыми нормами, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Собрание депутатов Солнечного муниципального района Хабаровского края наделено полномочиями на утверждение оспариваемого порядка предоставления иных межбюджетных трансфертов городским и сельским поселениям Солнечного муниципального района Хабаровского края из бюджета Солнечного муниципального района Хабаровского края, предусматривающего определенные цели предоставления данных межбюджетных трансфертов, в том числе, обеспечение расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения, в том числе, и закрепленных за поселениями в соответствии с краевым законодательством, как одну из таких целей.
Доводы административных истцов со ссылкой на пункт 4 статьи 61.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации отклонен судом первой инстанции обоснованно.
Согласно данной норме налоговые доходы от налога на доходы физических лиц, взимаемого на территориях сельских поселений, и от единого сельскохозяйственного налога, взимаемого на территориях сельских поселений, предусмотренные пунктом 2 указанной статьи, подлежащие зачислению в бюджет муниципального района, могут быть переданы органами государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации в бюджеты сельских поселений по единым для всех сельских поселений нормативам отчислений в размерах соответственно до 8 процентов и до 20 процентов в случае, если законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями закреплены другие вопросы местного значения из числа вопросов местного значения городских поселений, решаемых муниципальным районом на территориях сельских поселений.
Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что из приведенной нормы не следует, что финансирование других вопросов местного значения, закрепленных за сельскими поселениями законом субъекта Российской Федерации из числа вопросов местного значения городских поселений, решаемых муниципальными районами на территориях сельских поселений, может осуществляться исключительно путем передачи органами государственной власти субъекта Российской Федерации в бюджеты сельских поселений части налоговых доходов.
Как обоснованно указал суд первой инстанции, выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, кроме предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов, может осуществляться и путем передачи органами государственной власти субъекта Российской Федерации в бюджеты сельских поселений части налоговых доходов в соответствии с пунктом 4 статьи 61.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Вместе с тем такие налоговые доходы могут быть переданы в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, который законодателем Хабаровского края, в рамках своего усмотрения, не принимался.
Передача органами государственной власти субъекта Российской Федерации в бюджеты сельских поселений налоговых доходов в случае, если законами субъекта Российской Федерации за сельскими поселениями закреплены другие вопросы местного значения из числа вопросов местного значения городских поселений, решаемых муниципальным районом на территориях сельских поселений, вопреки мнению административных истцов в соответствии с пунктом 4 статьи 61.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации обязательной не является.
В свою очередь иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в качестве безвозмездных поступлений относятся к доходам бюджетов наряду с налоговыми доходами и неналоговыми доходами (пункт 1 и абзац пятый пункта 4 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Согласно абзацу четвертому статьи 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций, относятся к собственным доходам бюджетов.
В этой связи, исходя из приведенных выше правовых норм, суд первой инстанции обоснованно указал на то, что иные межбюджетные трансферты относятся к собственным доходам бюджетов, за счет которых осуществляется решение вопросов местного значения. В Хабаровском крае иного порядка финансирования обеспечения расходных обязательств сельских поселений по решению вопросов местного значения, закрепленных за поселениями в соответствии с законом Хабаровского края "О закреплении за сельскими поселениями Хабаровского края вопросов местного значения", не предусмотрено.
Таким образом, доводы апелляционной жалобы не могут служить поводом для отмены обжалуемого решения Хабаровского краевого суда, поскольку данные доводы основаны на неверном истолковании норм материального права, повторяют позицию административных истцов в суде первой инстанции, проверялись им и получили правильную оценку в решении.
Доводы апелляционной жалобы о неверном определении судом первой инстанции даты, с которой оспариваемые положения подлежат признанию недействующими, основаны на неверном истолковании норм процессуального права. В этой части суд первой инстанции правильно исходил из того, что поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до принятия обжалуемого решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права субъектов регулируемых им отношений, постольку оспариваемые положения подлежали признанию не действующими с даты вступления решения суда об этом в законную силу. Доводы апелляционной жалобы о недостаточной правовой урегулированности правоотношений по предоставлению иных межбюджетных трансфертов Дукинскому сельскому поселению Солнечного муниципального района Хабаровского края, как следует из вышеизложенного, не соответствуют действительности.
Других доводов апелляционная жалоба не содержит. При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалуемого решения Хабаровского краевого суда не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Хабаровского краевого суда от 5 июля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов Дукинского сельского поселения Солнечного муниципального района Хабаровского края и администрации Дукинского сельского поселения Солнечного муниципального района Хабаровского края - без удовлетворения.