ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 декабря 2018 г. N 49-АПГ18-23
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Башкортостаннефтезаводстрой" о признании не действующим в части решения Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 3 декабря 2007 г. N 30/7 "Об арендной плате за землю в городском округе город Уфа Республики Башкортостан"
по апелляционным жалобам Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан, Управления земельных и имущественных отношений Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 22 августа 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан Мустафиной И.Р., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда подлежит изменению, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 3 декабря 2007 г. N 30/7 "Об арендной плате за землю в городском округе город Уфа Республики Башкортостан" (далее также - Решение N 30/7) установлены с 1 января 2008 г. по вновь заключаемым договорам аренды земельных участков (дополнительным соглашениям о присоединении к договорам аренды земельных участков), право распоряжения которыми в соответствии с действующим законодательством принадлежит органам местного самоуправления городского округа город Уфа Республики Башкортостан, ставки арендной платы за землю по видам функционального использования земель (с учетом видов (типов) размещенных на земельном участке объектов) в процентах от кадастровой стоимости земельных участков.
Решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 24 мая 2017 г. N 11/3 (далее также - Решение N 11/3) в Решение N 30/7 внесены изменения, в частности оно дополнено приложением N 1-З "Ставки арендной платы за землю на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан на период с 1 июня 2017 года" (далее также - приложение N 1-З).
Общество с ограниченной ответственностью "Башкортостаннефтезаводстрой" (далее также - ООО "Башкортостаннефтезаводстрой", Общество), являющееся арендатором расположенного в городе Уфе земельного участка с кадастровым номером 02:55:010159:73 (для завершения строительства 2-этажных подземных гаражей), обратилось в Верховный Суд Республики Башкортостан с административным исковым заявлением о признании не действующим Решения N 30/7 в части установления подпунктом 4.3 пункта 4 приложения N 1-З ставки арендной платы за земли, предназначенные для размещения гаражей вне кооперативов, в размере 7,61% от кадастровой стоимости земельных участков.
В обоснование требований административный истец указал на то, что в результате внесенных Решением N 11/3 изменений произошло повышение размера арендной платы, что нарушает его права и охраняемые законом интересы как арендатора земельных участков, не согласуется с принципом экономической обоснованности, закрепленным в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее также - Постановление N 582).
Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 22 августа 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: Решение N 30/7 в части установления ставки арендной платы в подпункте 4.3 пункта 4 приложения N 1-З признано не действующим с 1 июня 2017 г.
В апелляционной жалобе Совет городского округа город Уфа Республики Башкортостан просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование указывает, что вывод суда о снижении индекса потребительских цен, не исключает наличия инфляционных процессов, а лишь подтверждает снижение темпов инфляции. Ссылаясь на предоставленные суду документы и аналитические материалы, не соглашается с выводом суда о том, что ставки арендной платы были сформированы исключительно для восполнения потерь в связи со снижением кадастровой стоимости земельных участков, а подготовка проекта нормативного правового акта велась в отсутствие экономического обоснования.
Управление земельных и имущественных отношений Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан в апелляционной жалобе также просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска. Обращает внимание, что оспариваемая ставка арендной платы находится в интервалах соответствующих ставок, установленных в постановлении Правительства Республики Башкортостан от 22 декабря 2009 г. N 480 "Об определении размера арендной платы за земли, находящиеся в государственной собственности Республики Башкортостан, и земли, государственная собственность на которые не разграничена". Изменение ставок Решением N 11/3 обусловлено уровнем инфляции, неповышением ставок в периоды с 1 января 2008 г. по 31 декабря 2010 г. и с 1 января 2014 г. по 31 марта 2016 г., а также массовым оспариванием кадастровой стоимости.
Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, и ООО "Башкортостаннефтезаводстрой" представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Согласно статье 65 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.
Пунктом 2 решения Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 3 декабря 2007 г. N 30/7 "Об арендной плате за землю в городском округе город Уфа Республики Башкортостан" установлено, что размер арендной платы за землю в городском округе город Уфа Республики Башкортостан по договорам аренды земельных участков (дополнительным соглашениям о присоединении к договорам аренды земельных участков), право распоряжения которыми в соответствии с действующим законодательством принадлежит органам местного самоуправления городского округа город Уфа Республики Башкортостан, заключенным с физическими или юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями) с 1 января 2008 г., исчисляется путем умножения ставки арендной платы за землю (согласно пункту 1 данного решения) на кадастровую стоимость арендуемого земельного участка.
При начислении арендной платы за землю за период с 1 апреля 2016 г. по 31 мая 2017 г. включительно арендная плата начислялась с использованием ставок, указанных в приложении N 1-Ж "Ставки арендной платы за землю на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан на период с 1 апреля 2016 года" к Решению N 30/7, введенном решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 29 марта 2016 г. N 59/3 "О внесении изменений в решение Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 3 декабря 2007 года N 30/7 "Об арендной плате за землю в городском округе город Уфа Республики Башкортостан".
Согласно указанному приложению размер ставки в отношении земельных участков, предназначенных для размещения гаражей вне автокооперативов, составлял 5,06%.
Решением N 11/3 Решение N 30/7 дополнено приложением N 1-З "Ставки арендной платы за землю на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан на период с 1 июня 2017 года".
Подпунктом 4.3 пункта 4 приложения N 1-З ставка арендной платы за земли, предназначенные для размещения гаражей вне автокооперативов, установлена в размере 7,61%.
Оспариваемый нормативный правовой акт принят Советом городского округа город Уфа Республики Башкортостан в пределах его полномочий с соблюдением установленного порядка, формы принятия и порядка опубликования и по этим основаниям не оспаривается.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ООО "Башкортостаннефтезаводстрой" является арендатором расположенного в городе Уфе земельного участка с кадастровым номером 02:55:010159:73 (для завершения строительства 2-этажных подземных гаражей).
Обращаясь в суд с административным исковым заявлением об оспаривании Решения N 30/7 в части установления подпунктом 4.3 пункта 4 приложения N 1-З ставки арендной платы, в качестве оснований административный истец указал, что после принятия Решения N 11/3 размер арендной платы с применением измененной ставки увеличился.
Согласно статье 39.7 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, устанавливается органом местного самоуправления.
Размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.
Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации".
Указанным нормативным правовым актом предусмотрено, что размер арендной платы определяется, в том числе, исходя из принципа экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 11 мая 2004 г. N 209-О, при отсутствии единых правил орган местного самоуправления обязан осуществлять дифференциацию ставок земельного налога, который имеет сходную с арендной платой правовую природу в силу положений статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть, основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе на уровень доходности земельного участка по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. С учетом схожести правового регулирования, данная позиция применяется и к вопросам установления базовых ставок арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничена.
Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.
Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.
Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчета величины базовой ставки.
В подтверждение доводов о соблюдении при принятии Решения N 11/3, которым Решение N 30/7 было дополнено оспариваемой нормой, положений Постановления N 582 административным ответчиком представлены пояснительная записка и сравнительный анализ начисления арендных платежей по договорам аренды земельных участков, представляющий собой список начислений арендных платежей по соответствующим договорам аренды.
Суд первой инстанции, оценив по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации указанные документы и установив, что оспариваемая ставка административным ответчиком изменена без должного экономического обоснования, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.
Суд первой инстанции правомерно руководствовался заключением проведенной по делу экспертизы, согласно которому пояснительная записка и иные перечисленные в определении о назначении экспертизы документы не содержат экономического обоснования установления ставки арендной платы за земельные участки, предназначенные для размещения гаражей вне автокооперативов, в размере 7,61%.
Приведенные в указанных документах расчеты не могут заменить мотивированного экономического обоснования. Экономическая обоснованность размера арендной платы предполагает учет не только объема планируемых поступлений в бюджет от сдачи имущества в аренду, но и анализ, оценку экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка.
Вопреки доводам апелляционной жалобы Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан, из представленных в материалы дела документов и аналитических материалов следует, что формирование ставки арендной платы производилось с целью необходимости сохранить поступающие в бюджет платежи от сдачи в аренду земельных участков, уменьшающиеся в связи с изменением в сторону снижения кадастровой стоимости этих участков.
Имеющаяся в материалах дела пояснительная записка к проекту Решения N 11/3 сама по себе выводов экономической обоснованности размеров ставок и доказательств того, что при их определении производились какие-либо расчеты, не содержит. Административным ответчиком не представлено документов, непосредственно подтверждающих определение величины той базовой ставки, которая установлена к применению на период с 1 июня 2017 г.
Соответствие этой ставки интервалу ставок, установленных в постановлении Правительства Республики Башкортостан от 22 декабря 2009 г. N 480 "Об определении размера арендной платы за земли, находящиеся в государственной собственности Республики Башкортостан, и земли, государственная собственность на которые не разграничена", не исключает необходимости ее экономического обоснования.
Ссылки в жалобе на наличие инфляционных процессов, требующих актуализации в связи с этим арендных ставок, на правильность постановленного решения не влияют.
В частности, в жалобе указывается на неизменность ставок в периоды с 1 января 2008 г. по 31 декабря 2010 г. и с 1 января 2014 г. по 31 марта 2016 г., однако действовавшая до оспариваемой арендная ставка была установлена в марте 2016 г., то есть после указанных периодов, следовательно, являлась актуализированной в том числе с учетом инфляции за предшествующий временной интервал.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания нормативного правового акта в его оспариваемой части недействующим. Вместе с тем Судебная коллегия полагает неправомерным признание судом оспариваемого порядка не действующим с 1 июня 2017 г. - даты введения в действие ставок арендной платы, установленных приложением N 1-З.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
В соответствии с пунктом 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Поскольку оспариваемый нормативный акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, а также формировалась доходная часть бюджетов муниципального образования, в том числе исполненного бюджета за 2017 г., указанные положения Решения N 30/7 подлежат признанию не действующими со дня вступления судебного акта в законную силу.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 22 августа 2018 г. изменить.
Признать подпункт 4.3 пункта 4 приложения N 1-З к решению Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 3 декабря 2007 г. N 30/7 "Об арендной плате за землю в городском округе город Уфа Республики Башкортостан" в части установления ставки арендной платы за земли, предназначенные для размещения гаражей вне автокооперативов, не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.