ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 декабря 2018 г. N 3-АПГ18-8
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.
судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Тестина Юрия Вячеславовича о признании недействующими подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 и пункта 1 части 1 статьи 3 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 56-РЗ "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми" по апелляционному представлению прокурора Республики Коми, апелляционной жалобе представителя Тестина Ю.В. Никулина А.В. на решение Верховного Суда Республики Коми от 20 июля 2018 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Тестина Ю.В. - Никулина А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Законом Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 56-РЗ "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми" (далее также - Закон Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 56-РЗ) определены размеры, условия и порядок назначения и предоставления государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, проживающим в Республике Коми, на основании положений статьи 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее также - Федеральный закон от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ).
В силу подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 названного закона в Республике Коми малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан может быть предоставлена государственная социальная помощь в виде денежной выплаты - пособия семье, одиноко проживающему гражданину, среднедушевой доход которых ниже гарантированного душевого денежного дохода.
Пунктом 1 части 1 статьи 3 названного закона предусмотрено, что государственная социальная помощь предоставляется в виде пособия семье, одиноко проживающему гражданину, среднедушевой доход которых ниже гарантированного душевого денежного дохода, в размере разницы между гарантированным душевым денежным доходом и среднедушевым доходом семьи или одиноко проживающего гражданина.
Административный истец Тестин Ю.В. обратился в суд с административным исковым заявлением, уточненным в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, о признании недействующими названных положений, указывая на их противоречие пункту 1 статьи 6 Федерального закона от 24 октября 1997 года N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон от 24 октября 1997 года N 134-ФЗ) в той части, в которой региональный законодатель исключает предоставление мер социальной поддержки малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, но выше установленного в Республике Коми гарантированного душевого денежного дохода.
Размер гарантированного душевого денежного дохода в Республике Коми согласно статье 6 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 56-РЗ ежеквартально утверждается Правительством Республики Коми и индексируется пропорционально росту величины прожиточного минимума в Республике Коми. Учитывая, что среднедушевой доход членов его семьи составил < ... > руб., что выше гарантированного душевого денежного дохода в размере 2637 руб., но ниже величины прожиточного минимума, установленного в Республике Коми в размере 12 412 руб., Тестин Ю.В. полагал, что оспариваемые нормы Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 56-РЗ лишают его права на получение социальной поддержки, предусмотренной федеральным законодательством.
Решением Верховного Суда Республики Коми от 20 июля 2018 года в удовлетворении административного иска Тестина Ю.В. отказано.
В апелляционном представлении прокурор Республики Коми просит отменить решение суда по мотивам неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушения норм материального права и принять по административному делу новое решение о признании недействующими оспариваемых предписаний в той мере, в какой они ограничивают круг лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи на основании части 1 статьи 7 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ.
В апелляционной жалобе представитель Тестина Ю.В. - Никулин А.В. также указывает на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права и просит решение суда отменить, административное исковое заявление удовлетворить.
Относительно доводов, изложенных в апелляционном представлении, апелляционной жалобе, Государственным Советом Республики Коми, Главой Республики Коми представлены возражения.
Тестин Ю.В. и представители Государственного Совета Республики Коми, Главы Республики Коми, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, на основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, апелляционной жалобы и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене.
Разрешая заявленные требования, суд установил, что Закон Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 56-РЗ и последующие внесенные изменения в него приняты в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации, уполномоченным на то органом государственной власти в надлежащей форме, с соблюдением установленной процедуры, правил его обнародования.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришел к выводу о том, что оспариваемые предписания положениям федерального законодательства не противоречат, поскольку определяют размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи; не сужают круг лиц, имеющих право на предоставление государственной социальной помощи, а предоставляют дополнительные гарантии лицам с более низким уровнем дохода по сравнению с прожиточным минимумом.
С выводами суда, которые послужили основанием к отказу в удовлетворении названного административного искового заявления, согласиться нельзя, поскольку вышеуказанные выводы суда сделаны без учета положений действующего федерального законодательства.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан.
Правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан установлены Федеральным законом от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ.
Согласно статье 1 указанного Федерального закона государственная социальная помощь - предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в данном Федеральном законе, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров; социальное пособие - безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и иные категории граждан, предусмотренные данным федеральным законом, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с абзацем вторым названной статьи федерального закона субъект Российской Федерации устанавливает порядок определения величины прожиточного минимума малоимущей семьи или малоимущего гражданина с учетом величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения.
В силу пунктов 1, 2 статьи 6 Федерального закона от 24 октября 1997 года N 134-ФЗ семья (одиноко проживающий гражданин), среднедушевой доход которой (доход которого) ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, считается малоимущей (малоимущим) и имеет право на получение социальной поддержки; условия и порядок предоставления социальной поддержки малоимущим семьям (гражданам) устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Таким образом, на федеральном уровне определены условия, при которых семья или одиноко проживающий гражданин могут быть отнесены к малоимущим семьям или гражданам. Основным условием при этом является наличие у указанных лиц по независящим от них обстоятельствам среднедушевого дохода ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации.
Согласно статье 4 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ к ведению Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи относятся: принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам установления основ правового регулирования в области оказания государственной социальной помощи; установление видов государственной социальной помощи, оказание которых обязательно на территории Российской Федерации, в том числе установление федеральной социальной доплаты к пенсии в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Частью 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи, в том числе на основании социального контракта, малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и иным категориям граждан, предусмотренным данным Федеральным законом, в соответствии с целями, установленными указанным Федеральным законом, а также разрабатывают и реализуют государственные региональные программы оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий.
Размер государственной социальной помощи определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 11 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ).
Таким образом, федеральный законодатель, устанавливая основы правового регулирования в области оказания государственной социальной помощи, определил круг лиц, имеющих право на государственную социальную помощь, к которым отнес: малоимущие семьи, малоимущих одиноко проживающих граждан и иную категорию граждан, предусмотренную Федеральным законом "О государственной социальной помощи", при условии, что по независящим от них причинам они имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.
Следовательно, реализация субъектом Российской Федерации дискреционного полномочия по установлению размера, условий и порядка назначения и предоставления государственной социальной помощи предполагает их распространение на лиц, определенных в статье 7 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ.
Однако Государственный Совет Республики Коми в оспариваемом Законе Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 56-РЗ предусмотрел право малоимущей семьи, малоимущего одиноко проживающего гражданина и иной категории граждан на получение государственной социальной помощи в виде денежной выплаты - социального пособия в размере разницы между гарантированным душевым денежным доходом и среднедушевым доходом семьи или одиноко проживающего гражданина только для тех вышеперечисленных лиц, у которых среднедушевой доход ниже гарантированного душевого денежного дохода. Тем самым данный субъект Российской Федерации определил иные условия для отнесения к малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, нежели те, которые предусмотрены Федеральным законом от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ.
Поскольку, как видно из постановления Правительства Республики Коми от 31 октября 2018 года N 468 "Об утверждении размеров гарантированного душевого денежного дохода в Республике Коми за III квартал 2018 года", гарантированный денежный душевой доход для семьи или гражданина, установленный в Республике Коми, в среднем по республике значительно ниже величины прожиточного минимума, установленного в республике за III квартал 2018 года (соответственно - 2750 руб. и 12 948 руб.), то устанавливая указанный порядок оказания социальной помощи вышеперечисленным лицам, тем самым оспариваемые нормы сужают круг получателей такой помощи.
Данное правовое регулирование противоречит положениям статьи 7 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ, в связи с чем, вывод суда о том, что оспариваемые нормы не сужают предусмотренный федеральным законодателем круг лиц, имеющих право на предоставление государственной социальной помощи, а предоставляют дополнительные гарантии лицам с более низким уровнем дохода по сравнению с прожиточным минимумом, нельзя признать правильным.
Таким образом, положения подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2, пункта 1 части 1 статьи 3 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 56-РЗ "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми" в той мере, в которой указанные нормы исключают предоставление мер социальной поддержки малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в Республике Коми, но выше гарантированного душевого денежного дохода, установленного в Республике Коми, не соответствуют положениям законодательства, имеющего большую юридическую силу, в связи с чем нельзя согласиться с выводами суда первой инстанции о законности оспариваемых предписаний.
На основании изложенного решение суда нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Верховного Суда Республики Коми от 20 июля 2018 года отменить и вынести новое решение.
Признать не действующими с момента вступления решения суда в законную силу подпункт "а" пункта 1 части 1 статьи 2 и пункт 1 части 1 статьи 3 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 56-РЗ "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми", в той мере, в которой указанные нормы исключают предоставление мер социальной поддержки малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в Республике Коми, но выше гарантированного душевого денежного дохода, установленного в Республике Коми.