ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 августа 2018 г. N 67-АПГ18-3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Новосибирской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, о признании недействующими положений Устава города Бердска, принятого решением Совета депутатов города Бердска от 18 июня 2015 года N 633, по апелляционной жалобе первого заместителя прокурора Новосибирской области на решение Новосибирского областного суда от 24 апреля 2018 года, которым отказано в удовлетворении его административного искового заявления.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Совета депутатов города Бердска от 18 июня 2015 года N 633 "О принятии Устава города Бердска" принят Устав города Бердска.
Данное решение опубликовано 15 июля 2015 года в газете "Бердские новости" N 28.
Первый заместитель прокурора Новосибирской области обратился в Новосибирский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими положений пунктов 26, 27 статьи 27, пункта 2 статьи 44.2 Устава города Бердска, указав в обоснование заявленных требований, что оспариваемые статьи Устава города Бердска противоречат действующему законодательству и содержат коррупциогенный фактор. В частности, пункты 26, 27 статьи 27 Устава, относящие к полномочиям Совета депутатов города Бердска согласование приобретения и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города, противоречат положениям статей 16, 35, 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку Совет депутатов вправе управлять и распоряжаться лишь средствами местного бюджета, направленными на обеспечение деятельности самого представительного органа и депутатов. Осуществление полномочий по владению, пользованию и распоряжению от имени муниципального образования имуществом отнесено к компетенции администрации города Бердска, которая является единственным исполнительно-распорядительным органом муниципального образования. Пункт 2 статьи 44.2 Устава города Бердска, устанавливающий обязанность администрации города согласовывать с Советом депутатов города Бердска муниципальные заимствования, в том числе путем выпуска ценных бумаг, противоречит статье 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку такое право принадлежит местной администрации.
Решением Новосибирского областного суда от 24 апреля 2018 года в удовлетворении административного заявления первого заместителя прокурора Новосибирской области отказано.
На данное решение суда первым заместителем прокурора Новосибирской области подана апелляционная жалоба, в которой поставлен вопрос о его отмене в связи с нарушением судом норм материального права, и принятии по делу нового решения об удовлетворении административного искового заявления. Указывает, что федеральное законодательство не содержит положений, предоставляющих представительному органу местного самоуправления право непосредственно участвовать в осуществлении исполнительно-распорядительных функций, в том числе при решении вопросов управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Судом не учтено, что согласовывая решения администрации, касающиеся вопросов управления и распоряжения имуществом, Совет депутатов фактически вмешивается в полномочия администрации муниципального образования по решению вопросов местного значения как исполнительного органа местного самоуправления, в чем усматривается коррупциогенный фактор. Кроме того, судом не принято во внимание, что основными положениями Устава закреплено не только согласование решений администрации, но и утверждение Советом депутатов типовой формы договора аренды муниципального имущества, что свидетельствует об определении условий сделок Советом депутатов, не являющимся их участником; закрепленная в Уставе процедура согласования приобретения в муниципальную собственность имущества в соответствии с положением о бюджетном процессе в городе Бердске муниципальных заимствований фактически осуществляется вне рамок бюджетного процесса, является дополнительной процедурой, предшествующей принятию каждого отдельного решения в рамках исполнения бюджета, что выходит за пределы полномочий представительного органа местного самоуправления.
На апелляционную жалобу поступили возражения от Совета депутатов города Бердска, главы города Бердска, администрации города Бердска.
Лица, участвующие по делу, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся участников процесса.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.
Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции уполномоченного органа, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре его принятия и правилам введения его в действие, а оспариваемые положения Устава города Бердска, не противоречат действующему федеральному законодательству, которое не содержит нормы четко распределяющей и разграничивающей полномочия представительного и исполнительного органа местного самоуправления в отношении муниципального имущества. Кроме того, оспариваемый пункт 26 статьи 27 Устава города Бердска определяет согласование приобретения в муниципальную собственность, отчуждения, залога, сдачи в аренду и концессию не любого имущества, находящегося в муниципальной собственности, а только того и в тех случаях, которые указаны в Основных положениях по управлению и распоряжению муниципальным имуществом города Бердска утвержденных решением Совета депутатов города Бердска от 13 ноября 2014 года N 552. Относительно законности положений пункта 2 статьи 44.2 Устава города Бердска суд указал, что данный пункт не предоставляет Совету депутатов каких-либо дополнительных полномочий, а следовательно, не противоречит действующему законодательству.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с таким выводом суда первой инстанции согласиться не может.
Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
В соответствии со статьей 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Согласно статье 4 Федерального закона N 131-ФЗ правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, данный Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов.
Частью 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 43 и части 3 статьи 44 названного федерального закона устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов и принимается представительным органом муниципального образования, регулирует вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
Вопросы владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ отнесены к вопросам местного значения городского округа.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (статья 132 Конституции Российской Федерации, статья 51 Федерального закона N 131-ФЗ).
Положениями статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью (пункт 1); от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса (пункт 2); средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (пункт 3).
Как следует из материалов дела, решением Совета депутатов города Бердска третьего созыва от 18 июня 2015 года N 633 принят Устав города Бердска, который является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов города Бердска, регулирующий порядок организации и осуществления местного самоуправления на территории города, порядок формирования и полномочия органов местного самоуправления.
Полномочия Совета депутатов определены в статье 27 Устава, пункты 26 и 27 которой оспариваются прокурором.
Из содержания оспариваемых положений следует, что приобретение в муниципальную собственность имущества в соответствии с положением о бюджетном процессе в городе Бердске, отчуждение, залог, сдача в аренду и концессию имущества, находящегося в муниципальной собственности, в случаях, установленных порядком управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Бердска, а также распоряжение находящимися в муниципальной собственности акциями (долями) в уставных капиталах хозяйственных обществ подлежат согласованию органом местного самоуправления с Советом депутатов.
В силу пункта 5 части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
А в части 11 той же статьи федерального закона указано, что иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Таким образом, иные полномочия представительного органа могут быть установлены уставами муниципальных образований, если такие полномочия содержатся в федеральном законе.
Определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, предполагает разработку лишь механизмов реализации, с помощью которых уполномоченное лицо будет осуществлять непосредственное управление и распоряжение имуществом и не предполагает его реализацию самим представительным органом местного самоуправления, в том числе путем согласования совершения сделок с муниципальным имуществом.
Наделение Совета депутатов города Бердска Уставом полномочиями согласования сделок с муниципальным имуществом является иным дополнительным полномочием, не отнесенным ни Федеральным законом N 131-ФЗ, ни каким-либо другим федеральным законом к вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
В связи с чем уставом муниципального образования не могли быть установлены иные дополнительные полномочия представительного органа муниципального образования в нарушение положений части 11 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ.
Кроме того, закрепление указанных выше полномочий представительного органа муниципального образования противоречит конституционному принципу разделения властей, определенному в статье 10 Конституции Российской Федерации.
Такое закрепление полномочий Совета депутатов города Бердска в нарушение действующего федерального законодательства представляет собой вмешательство в деятельность органа местного самоуправления при принятии им решений, лишает администрацию, как исполнительный орган власти, права самостоятельно управлять и распоряжаться имуществом, находящимся в муниципальной собственности, то есть решать вопросы местного значения.
Довод апелляционной жалобы прокурора о том, что закрепленная в пункте 2 статьи 44.2 Устава обязанность администрации города согласовывать с Советом депутатов города Бердска муниципальные заимствования, в том числе путем выпуска ценных бумаг, противоречит статье 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку такое право принадлежит местной администрации, заслуживает внимание.
Статьей 6 Положения о бюджетном процессе в городе Бердске, являющегося приложением к решению Совета депутатов города Бердска третьего созыва от 25 апреля 2014 года N 442 определен состав участников бюджетного процесса, к которым относятся в том числе: Совет депутатов, глава города Бердска, администрация города Бердска, управление финансов и налоговой политики администрации города Бердска.
Пунктами 2.8 и 2.10 статьи 12 Положения о бюджетном процессе в городе Бердске установлена процедура согласования с Советом депутатов приобретения в муниципальную собственность имущества, муниципальных заимствований, в том числе путем выпуска ценных бумаг.
Однако установленная процедура фактически осуществляется вне рамок бюджетного процесса, является дополнительной процедурой, предшествующей принятию каждого отдельного решения в рамках исполнения бюджета, выходит за пределы полномочий представительного органа местного самоуправления, что противоречит статье 64 Федерального закона N 131-ФЗ, абзацу 3 пункта 7 статьи 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку право осуществления муниципальных внутренних заимствований от имени муниципального образования принадлежит местной администрации в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
Оспариваемыми нормами созданы определенные препятствия для реализации администрацией полномочий исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.
При таких обстоятельствах в оспариваемых положениях Устава содержатся коррупциогенные факторы, предусмотренные подпунктами "а" (широта дискреционных полномочий) и "в" (выборочное изменение объема прав) пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96.
Исходя из изложенного, решение суда нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении административного искового заявления первого заместителя прокурора Новосибирской области.
Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным признать оспариваемые нормы Устава города Бердска не действующими со дня принятия апелляционного определения.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации
определила:
решение Новосибирского областного суда от 24 апреля 2018 года отменить и принять новое решение.
Признать недействующими пункты 26 и 27 статьи 27 и пункт 2 статьи 44.2 Устава города Бердска, утвержденного решением Совета депутатов г. Бердска от 18 июня 2015 года N 633, со дня принятия апелляционного определения.