ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 ноября 2017 г. N 9-АПГ17-24
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.
при секретаре Горенко А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации города Кстово Кстовского района Нижегородской области о признании недействующей части 2 статьи 2 Закона Нижегородской области от 30 ноября 2016 года N 163-З "О внесении изменений в Закон Нижегородской области "О межбюджетных отношениях в Нижегородской области" по апелляционной жалобе администрации города Кстово Кстовского района Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 31 июля 2017 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., возражения представителя Законодательного Собрания Нижегородской области Цветновой Т.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения,
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Законодательным Собранием Нижегородской области 24 ноября 2011 года принят Закон Нижегородской области N 177-З "О межбюджетных отношениях в Нижегородской области", который подписан Губернатором Нижегородской области 6 декабря 2011 года и опубликован в газете "Нижегородские новости" от 9 декабря 2011 года N 226 (4838).
Законом Нижегородской области от 30 ноября 2016 года N 163-З "О внесении изменений в Закон Нижегородской области "О межбюджетных отношениях в Нижегородской области" в Закон Нижегородской области от 6 декабря 2011 года N 177-З внесены изменения. Закон Нижегородской области от 30 ноября 2016 года N 163-З размещен на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 1 декабря 2016 года и опубликован в газете "Нижегородские новости" от 27 января 2017 года N 8 (5851).
В частности, Закон Нижегородской области от 6 декабря 2011 года N 177-З дополнен статьей 15.1 и Приложением 6, определяющими порядок предоставления и расчета субсидий областному бюджету из местных бюджетов (пункты 3 и 8 статьи 1 Закона Нижегородской области от 30 ноября 2016 года N 163-З).
В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона Нижегородской области от 30 ноября 2016 года N 163-З настоящий Закон вступает в силу с 1 января 2017 года (часть 1).
Согласно части 2 статьи 2 Закона Нижегородской области от 30 ноября 2016 года N 163-З до 1 января 2017 года положения Закона Нижегородской области от 6 декабря 2011 года N 177-З "О межбюджетных отношениях в Нижегородской области" (в редакции настоящего Закона) применяются к правоотношениям, возникающим при формировании проекта областного бюджета на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов и при формировании местных бюджетов на 2017 год (на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов).
Администрация города Кстово Кстовского района Нижегородской области (далее администрация города Кстово) обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании части 2 статьи 2 Закона Нижегородской области от 30 ноября 2016 года N 163-З "О внесении изменений в Закон Нижегородской области "О межбюджетных отношениях в Нижегородской области", ссылаясь на несоответствие оспариваемой нормы федеральному законодательству. По мнению административного истца, оспариваемое положение Закона Нижегородской области от 30 ноября 2016 года N 163-З, распространяющее действие статьи 15 Закона Нижегородской области от 6 декабря 2011 года N 177-З "О межбюджетных отношениях в Нижегородской области" и Приложения 6, определяющих порядок предоставления и расчета субсидий областному бюджету из местных бюджетов, на правоотношения, возникшие до 1 января 2017 года и связанные с формированием проектов областного бюджета и местных бюджетов на 2017 год, противоречит пункту 2 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 1 статьи 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации, нарушает права и законные интересы населения городского поселения город Кстово в части решения вопросов местного значения через органы местного самоуправления поселения.
Решением Нижегородского областного суда от 31 июля 2017 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе представителем администрации города Кстово поставлен вопрос об отмене постановленного по делу решения суда в связи с неправильным применением норм материального права.
Администрация города Кстово, Городская Дума города Кстово Кстовского района Нижегородской области, министерство финансов Нижегородской области о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, их представители в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Согласно части 1 статьи 65 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление бюджету субъекта Российской Федерации субсидий из местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относится в том числе установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.
Согласно абзацу первому пункта 1 статьи 142.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление бюджету субъекта Российской Федерации субсидий из бюджетов городских, сельских поселений (внутригородских районов) и (или) муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации.
Статьей 15.1 Закона Нижегородской области от 6 декабря 2011 года N 177-З "О межбюджетных отношениях в Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 30 ноября 2016 года N 163-З) предусмотрено, что законом Нижегородской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период может быть предусмотрено предоставление областному бюджету субсидий из бюджетов городских, сельских поселений и (или) муниципальных районов (городских округов) Нижегородской области, в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали в 1,3 раза средний соответственно по городским, сельским поселениям и (или) муниципальным районам (городским округам) уровень в расчете на одного жителя. Порядок расчета субсидий областному бюджету из местных бюджетов осуществляется в соответствии с приложением 6 к указанному Закону.
Обращаясь в суд с административным исковым заявлением, администрация города Кстово оспаривает норму части 2 статьи 2 Закона Нижегородской области от 30 ноября 2016 года N 163-З, допускающей применение вышеизложенных положений статьи 15.1 Закона к правоотношениям, возникшим до 1 января 2017 года при формировании проекта областного бюджета на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов и при формировании местных бюджетов на 2017 год (на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов).
Так, статьей 6 Закона Нижегородской области от 23 декабря 2016 года N 178-З "Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", принятого с учетом новой редакции Закона Нижегородской области от 6 декабря 2011 года N 177-З, и Приложением 6 к нему предусмотрено поступление субсидий из бюджета города Кстово в областной бюджет на 2017 год в размере 36 206,7 тыс. рублей.
Отнесение муниципального образования город Кстово к муниципальным образованиям, доходы которых превышали в 1,3 раза по дополнительным нормативам отчислений средний уровень в расчете на одного жителя, административным истцом не оспаривается.
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что оспариваемые нормы Закона Нижегородской области от 30 ноября 2016 года N 163-З "О внесении изменений в Закон Нижегородской области "О межбюджетных отношениях в Нижегородской области" приняты в пределах полномочий субъекта Российской Федерации в соответствии с компетенцией Законодательного Собрания Нижегородской области, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, к процедуре его принятия, а также к порядку его опубликования. Административным истцом Закон Нижегородской области от 30 ноября 2016 года N 163-З по основаниям, относящимся к соблюдению процедуры его принятия и опубликования, не оспаривается.
При проверке доводов апелляционной жалобы о незаконности придания обратной силы закону, регулирующему бюджетные правоотношения, Судебная коллегия исходит из следующего.
Согласно пункту 1 статьи 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и (или) законом (решением) о бюджете.
В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в структуру бюджетного законодательства наряду с федеральными законами о федеральном бюджете, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, входят также иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие бюджетные правоотношения.
Поскольку статья 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации регулирует вопросы действия закона (решения) о бюджете во времени, притом что оспариваемый нормативный правовой акт законом (решением) о бюджете в том значении, которое определено частью первой статьи 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не является, а относится к иным законам субъекта Российской Федерации в области бюджетных правоотношений, судом первой инстанции обоснованно отвергнуты доводы административного истца о несоответствии части 2 статьи 2 Закона Нижегородской области от 30 ноября 2016 года N 163-З норме статьи 5 Бюджетного кодекса РФ.
Пунктом 2 статьи 59 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено правило о том, что законы субъекта Российской Федерации о внесении изменений в законодательство субъекта Российской Федерации о налогах и сборах, законы субъекта Российской Федерации, регулирующие бюджетные правоотношения, приводящие к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, вступающие в силу в очередном финансовом году и плановом периоде, должны быть приняты до внесения проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и плановый период в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в сроки, установленные законом субъекта Российской Федерации.
Однако частью 1 статьи 1 Федерального закона от 2 июня 2016 года N 158-ФЗ "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" действие пункта 2 статьи 59 Бюджетного кодекса Российской Федерации было приостановлено до 1 января 2017 года.
Федеральным законом от 30 сентября 2017 N 285-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" действие пункта 2 статьи 59 Бюджетного кодекса Российской Федерации приостановлено до 1 января 2018 года.
Соответственно, выводы суда первой инстанции о том, что требования пункта 2 статьи 59 Бюджетного кодекса Российской Федерации о действии закона, регулирующего бюджетные правоотношения, не применялись на момент принятия оспариваемой нормы части 2 статья 2 Закона Нижегородской области от 30 ноября 2016 года N 163-З, являются правильными.
Оспариваемая административным истцом норма части 2 статьи 2 Закона Нижегородской области от 30 ноября 2016 года N 163-З, допускающая применение Закона Нижегородской области от 6 декабря 2011 года N 177-З "О межбюджетных отношениях в Нижегородской области" (в редакции Закона от 30 ноября 2016 года N 163-З) к правоотношениям, возникающим при формировании проекта областного бюджета на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов и при формировании местных бюджетов на 2017 год (на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов), по ее правовому смыслу не свидетельствует о том, что изложенным нормам бюджетного законодательства придана обратная сила и не свидетельствует о распространении их действия на правоотношения, имевшие место до принятия Закона Нижегородской области от 30 ноября 2016 года N 163-З и их обнародования путем размещения на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 1 декабря 2016 года.
Так, Закон Нижегородской области от 23 декабря 2016 года N 178-З "Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", в статье 6 которого предусмотрено поступление субсидий из бюджета города Кстово в областной бюджет на 2017 год, принят уже после принятия и обнародования Закона Нижегородской области от 30 ноября 2016 года N 163-З.
Более того, закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах вступают в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года в силу прямого указания части 1 статьи 5 Бюджетного кодекса РФ.
Соответственно, реализация нормы статьи 15.1 Закона Нижегородской области от 6 декабря 2011 года N 177-3 "О межбюджетных отношениях в Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 30 ноября 2016 года N 163-З) в совместном применении с Законом Нижегородской области от 23 декабря 2016 года N 178-З "Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", начинается с 1 января 2017 года.
Судом первой инстанции также обоснованно отклонены доводы административного истца о противоречии оспариваемых норм пункту 2 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (пункт 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации). Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрена возможность применения к бюджетным правоотношениям норм гражданского законодательства. Соответственно, нормы статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации не регулируют оспариваемые бюджетные правоотношения.
Как правильно указано судом первой инстанции, предусмотренная частью 2 статьи 2 Закона Нижегородской области от 30 ноября 2016 года N 163-З правовая конструкция в полной мере соотносится с требованиями части 1 статьи 41 (Закон области вступает в силу одновременно на всей территории области со дня его официального опубликования, если федеральным законом и (или) законом области не установлен иной срок вступления его в силу) и части 2 статьи 49 (нормативный правовой акт распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, если в самом акте или акте о введении его в действие установлено нормативное предписание, придающее ему обратную силу) Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 года N 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области".
Доводы, указанные в апелляционной жалобе, аналогичны доводам, заявлявшимся административным ответчиком в суде первой инстанции, которым в решении суда первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, оснований для несогласия с которой Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает.
При рассмотрении дела судом правильно определены юридически значимые обстоятельства, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не допущено.
С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам апелляционной жалобы не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Нижегородского областного суда от 31 июля 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Кстово Кстовского района Нижегородской области - без удовлетворения.