ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 23 января 2019 г. N 46-АПГ18-38
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области о признании не действующим в части решения Думы городского округа Тольятти от 1 октября 2008 г. N 972 "О коэффициентах и процентах от кадастровой стоимости земельных участков, применяемых при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Тольятти, и предоставленных в аренду без торгов"
по апелляционным жалобам Думы городского округа Тольятти, администрации городского округа Тольятти на решение Самарского областного суда от 1 августа 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., возражения представителей Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области Пака Л.Л. и Шабановой О.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Думы городского округа Тольятти от 1 октября 2008 г. N 972 "О коэффициентах и процентах от кадастровой стоимости земельных участков, применяемых при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Тольятти, и предоставленных в аренду без торгов" (далее также - Решение N 972) утвержден процент от кадастровой стоимости земельных участков, применяемый при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Тольятти и предоставляемых для иных видов строительства (приложение N 3).
Согласно указанному приложению дифференцируемый по видам строительства процент от кадастровой стоимости установлен в зависимости от периода использования земельного участка: первые два года, третий год, четвертый и последующие годы.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Самарской области (далее - УФАС по Самарской области) обратилось в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими пунктов 1, 2 (в части строительства объектов бытового обслуживания, объектов автосервиса), 3 (в части строительства объектов, обеспечивающих деятельность организаций образования, здравоохранения и социального обеспечения, культуры и искусства, религиозных объектов), 4, 4.1, 4.2, 4.3, 5, 6, 6.1, 7, 8, 8.1, 9, 10, 11, 12, 13 приложения N 3 "Процент от кадастровой стоимости земельных участков, применяемый при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Тольятти и предоставляемых для иных видов строительства" к Решению N 972.
В обоснование требований указано, что установление процента от кадастровой стоимости земельных участков в зависимости от периода использования земельного участка не согласуется с принципами определения арендной платы, закрепленными в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее также - Постановление N 582), и противоречит пункту 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), пункту 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).
Решением Самарского областного суда от 1 августа 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено, оспариваемые положения признаны не действующими со дня вступления в законную силу судебного акта.
В апелляционных жалобах Дума городского округа Тольятти и администрация городского округа Тольятти просят решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование указывают, что в рамках части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган полномочен обратиться в суд только в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах. Оспариваемые в административном иске нормы предусматривают предоставление земельных участков без проведения торгов, в связи с чем арендная плата не является условием доступа на товарный рынок, соответственно, определение размера процентов от кадастровой стоимости земельных участков не может создавать дискриминационные условия доступа на товарный рынок. Устанавливая проценты от кадастровой стоимости, орган местного самоуправления руководствовался постановлением Правительства Самарской области от 6 августа 2008 г. N 308 "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, находящиеся на территории Самарской области и предоставленные в аренду без торгов" (далее также - Постановление N 308), которым определены периоды использования земельного участка. Данное постановление не оспорено, является действующим и обязательным для применения органами местного самоуправления. Суд не учел, что согласно Постановлению N 308 решение Думы городского округа Тольятти применяется, если им определены иные, отличные от Постановления N 308, проценты от кадастровой стоимости, в том числе без разбивки на периоды использования участка.
Постановлением N 582 установлен механизм стимулирования хозяйствующего субъекта к уменьшению сроков жилищного строительства на землях, относящихся к государственной собственности, и данный механизм не нарушает принципов определения арендной платы, закрепленных в этом же нормативном акте. Применение иного подхода при строительстве объектов, не являющихся жилыми, нарушит принцип запрета необоснованных предпочтений. Периоды использования земельных участков, предусмотренные оспариваемым решением, не связаны со сроками строительства. Дума городского округа Тольятти и администрация городского округа Тольятти не соглашаются с выводом суда о том, что административным ответчиком не представлено суду экономическое обоснование применения процента от кадастровой стоимости в зависимости от периода использования земельного участка. Судом не учтено, что экономическое обоснование процентов и расчеты не являются обязательными документами, предоставляемыми субъектами правотворческой инициативы на утверждение. Устанавливая проценты от кадастровой стоимости за периоды использования земельного участка, органы местного самоуправления не вводят каких-либо санкций, так как оспариваемый нормативный правовой акт не касается конкретных договорных отношений, а устанавливает общеобязательные правила, которые распространяют свое действие на неопределенный круг лиц.
Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Управлением Федеральной антимонопольной службы по Самарской области представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Согласно пункту 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из данного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
Статьей 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.
Согласно статье 65 ЗК РФ использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.
Как следует из подпункта 2 пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.
Пунктом 12.2 статьи 5 Закона Самарской области от 11 марта 2005 г. N 94-ГД "О земле" к полномочиям Правительства Самарской области в области земельных отношений отнесено в том числе установление порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Самарской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без торгов, если иное не установлено федеральными законами.
Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, находящиеся на территории Самарской области и предоставленные в аренду без торгов, определен постановлением Правительства Самарской области от 6 июня 2008 г. N 308 "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, находящиеся на территории Самарской области и предоставленные в аренду без торгов".
Пунктом 4 Постановления N 308 предусмотрено, что определение размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области, для строительства осуществляется в соответствии с методикой, содержащейся в приложении N 2 "Методика определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области и предоставляемых для строительства" (далее также - Методика) к утвержденному этим постановлением Порядку, за исключением арендной платы за использование земельных участков, предоставляемых по результатам торгов.
Согласно пункту 1 Методики размер арендной платы за использование земельного участка определяется на основании кадастровой стоимости земельного участка и рассчитывается в процентах в соответствии с таблицами 1 и 2 данной Методики и абзацем четвертым данного пункта в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области и предоставленных для строительства.
Процент от кадастровой стоимости земельных участков в отношении видов строительства, указанных в таблицах 1 и 2 данной Методики, а также проценты и дополнительные виды строительства, не указанные в таблицах 1 и 2 данной Методики, для случаев предоставления земельных участков в аренду в соответствии с данным пунктом утверждаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления городского округа, городского округа с внутригородским делением или муниципального района Самарской области, уполномоченного в соответствии с уставом соответствующего муниципального образования.
С учетом приведенных норм федерального и регионального законодательства суд первой инстанции правомерно признал, что оспариваемый в части акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции, что не оспаривается в рамках настоящего дела, как и соблюдение порядка его опубликования.
Пунктом 4 решения Думы городского округа Тольятти от 1 октября 2008 г. N 972 "О коэффициентах и процентах от кадастровой стоимости земельных участков, применяемых при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Тольятти, и предоставленных в аренду без торгов" утвержден процент от кадастровой стоимости земельных участков, применяемый при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Тольятти и предоставляемых для иных видов строительства, согласно приложению N 3. В указанном приложении проценты от кадастровой стоимости земельных участков установлены в зависимости от видов строительства и периода использования земельного участка (первые два года, третий год, четвертый и последующие годы).
Вступившими в законную силу решениями Самарского областного суда от 26 октября 2017 г., 16 апреля 2018 г., 26 апреля 2018 г. и 16 мая 2018 г. пункты 2 (в части строительства объектов торговли, объектов общественного питания, автозаправочных и газонаполнительных станций) пункт 3 (в части строительства объектов физической культуры и спорта), пункт 8 (в части строительства офисных объектов) приложения N 3 к Решению N 972 признаны не действующими в части, устанавливающей процент от кадастровой стоимости земельных участков в зависимости от периода использования земельного участка.
Пунктом 1 статьи 39.7 ЗК РФ предусмотрено, что размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.
Указанные принципы названы в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", в их числе предусмотрены принцип экономической обоснованности, заключающийся в установлении размера арендной платы, соответствующего доходности земельного участка, с учетом категории земель, к которой отнесен земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на земельном участке, и принцип запрета необоснованных предпочтений, в соответствии с которым порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, принадлежащие соответствующему публично-правовому образованию и отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться.
Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 г. N 424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.
Суд первой инстанции, изучив документы, представленные административным ответчиком в качестве доказательств экономического обоснования процентов кадастровой стоимости, в том числе экономическое обоснование процентов от кадастровой стоимости, составленное Департаментом по управлению муниципальным имуществом мэрии городского округа Тольятти, финансово-экономическое обоснование к материалам, направляемым для рассмотрения на заседании Думы городского округа Тольятти, сделал обоснованный вывод, что названные документы не содержат надлежащий анализ и оценку экономических, природных и иных факторов, которые определяют уровень доходности участков, используемых для строительства, и влияют на увеличение процента от кадастровой стоимости в зависимости от сроков строительства объектов, перечисленных в приложении N 3 к Решению N 972.
Имеющаяся в материалах дела пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование к проекту Решения N 972 не содержат доказательств того, что Думой городского округа Тольятти и мэром городского округа Тольятти, представившим этот проект на рассмотрение, производились какие-либо расчеты в целях обоснования введения дифференциации (относительно рассматриваемого спора - увеличения) размера процента от кадастровой стоимости для расчета арендной платы в зависимости от периода использования земельного участка.
Согласно части 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции целями данного закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается принятие актов, которые приводят или могут привести к созданию дискриминационных условий (пункт 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).
Пункт 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции определяет дискриминационные условия как условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.
Из приведенных норм права следует, что акт соответствующего уполномоченного органа, предусматривающий механизм определения арендной платы в отношении земельных участков, отнесенных к одной категории земель, используемых или предназначенных для одних и тех же видов деятельности и предоставляемых по одним и тем же основаниям, через процент от их кадастровой стоимости, установленный в зависимости от периода использования земельного участка, свидетельствует о создании дискриминационных условий и нарушает принцип запрета необоснованных предпочтений, поэтому не соответствует пункту 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и Постановлению N 582.
Доводы апелляционных жалоб о том, что Решение N 972 принято в соответствии с порядком, утвержденным Постановлением N 308, и соответствует определенным этим порядком периодам использования земельного участка, подлежат отклонению, поскольку данное обстоятельство не освобождало орган местного самоуправления от необходимости соблюдения принципов экономической обоснованности и запрета необоснованных предпочтений.
Приведенные в апелляционных жалобах доводы о том, что дифференциация размера процентов от кадастровой стоимости земельных участков в зависимости от периода использования земельного участка направлена на стимулирование хозяйствующего субъекта к уменьшению сроков строительства, на правильность принятого судом первой инстанции решения не влияют.
Пунктом 3 статьи 65 ЗК РФ в редакции, действовавшей до 1 марта 2015 г., было предусмотрено, что в случае, если по истечении трех лет с даты предоставления в аренду земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства, за исключением случаев предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства, не введен в эксплуатацию построенный на таком земельном участке объект недвижимости, арендная плата за такой земельный участок устанавливается в размере не менее двукратной налоговой ставки земельного налога на соответствующий земельный участок, если иное не установлено земельным законодательством.
Таким образом, законодатель предусматривал повышенную ставку арендной платы за нарушение сроков жилищного строительства с учетом социально значимого этого вида деятельности и одного из приоритетных направлений социальной политики государства. Каких-либо иных повышенных платежей за земельные участки, предоставленные под строительство объектов недвижимости, не относящееся к жилищному, в случае превышения сроков строительства федеральное законодательство не содержит.
Само по себе нарушение сроков строительства объектов недвижимости, не связанного с жилищным, не может рассматриваться как основание для повышения арендной платы за земельный участок, предоставленный под такое строительство, без учета принципа экономического обоснования.
Кроме того, применительно к оспариваемому нормативному правовому акту размер арендной платы увеличивается не в связи с нарушением сроков строительства, а в зависимости от срока использования участка безотносительно от сроков строительства.
Как указывалось выше, отсутствие документов, свидетельствующих об учете экономических и иных факторов при установлении механизма увеличения размера процента от кадастровой стоимости земельного участка в период его использования, подтверждено в ходе рассмотрения дела.
Согласно пункту 5.1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен правом обращаться в суд с заявлениями об обжаловании противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.
Таким образом, УФАС по Самарской области обратилось в суд с административным иском об оспаривании Решения N 972 в соответствии с предоставленными ему полномочиями.
При таких обстоятельствах, оценив в совокупности и взаимной связи имеющиеся в материалах дела доказательства, Судебная коллегия считает, что вывод суда о признании оспариваемого нормативного правового акта не действующим в части является правомерным и основанным на представленных в материалы дела доказательствах.
Основания для отмены в апелляционном порядке решения суда первой инстанции, в том числе те, на которые имеются ссылки в апелляционных жалобах, отсутствуют.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Самарского областного суда от 1 августа 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы городского округа Тольятти, администрации городского округа Тольятти - без удовлетворения.