ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 25 июля 2018 г. N 47-АПГ18-1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.
при секретаре Горенко А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе правительства Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 13 марта 2018 года, которым частично удовлетворен административный иск заместителя прокурора Оренбургской области об оспаривании отдельных положений Порядка предоставления из областного бюджета микрофинансовым организациям субсидий на выделение микрозаймов субъектам малого и среднего предпринимательства Оренбургской области, утвержденного постановлением правительства Оренбургской области от 26 октября 2012 года N 912-п.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителей правительства Оренбургской области Макаровой О.А. и Евдокимовой Т.Н., являющейся также представителем губернатора Оренбургской области, поддержавших доводы апелляционной жалобы, а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
26 октября 2012 года правительством Оренбургской области издано постановление N 912-п, пунктом 1 которого утвержден Порядок предоставления из областного бюджета микрофинансовым организациям субсидий на выделение микрозаймов субъектам малого и среднего предпринимательства Оренбургской области.
Согласно пункту 1 указанного Порядка предоставления субсидий данный Порядок определяет механизм и условия предоставления некоммерческим микрофинансовым организациям субсидий на выделение микрозаймов субъектам малого и среднего предпринимательства Оренбургской области (далее - микрозаем) в целях обеспечения их доступа к финансовым ресурсам за счет средств областного бюджета, в том числе источником финансового обеспечения которых является субсидия из федерального бюджета (далее - субсидии).
В соответствии с пунктом 2 этого же Порядка предоставление субсидий осуществляется по итогам конкурса по предоставлению из областного бюджета микрофинансовым организациям субсидий на выделение микрозаймов субъектам малого и среднего предпринимательства Оренбургской области (далее - конкурс), который организуется и проводится министерством экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области (далее - министерство). Министерство является органом государственной власти, до которого в соответствии с бюджетным законодательством, как получателя бюджетных средств доведены в установленном порядке лимиты бюджетных обязательств по предоставлению субсидий на соответствующий финансовый год.
Для участия в конкурсе участник направляет в министерство заявление на участие в конкурсе по предоставлению из областного бюджета микрофинансовым организациям субсидий на выделение микрозаймов субъектам малого и среднего предпринимательства (далее - заявление) и информацию для проведения оценки участника, подписанные руководителем участника. Одновременно с заявлением на бумажном носителе и компакт-диске участник представляет документы, приведенные в пункте 4 названного Порядка предоставления субсидий (далее - заявка).
Вскрытие конвертов с заявками и оглашение списка участников конкурса осуществляются на заседании комиссии по реализации мер государственной поддержки (далее - комиссия), которое проводится не позднее 10 календарных дней со дня, следующего за днем окончания срока приема заявок (пункт 11 названного Порядка).
Информация о дате заседания комиссии, на котором осуществляются вскрытие конвертов с заявками участников и оглашение списка участников, публикуется на официальном сайте министерства не менее, чем за 2 календарных дня до его проведения. На заседание комиссии допускаются представители участников. Заседание комиссии оформляется протоколом, который подписывают все члены комиссии. Протокол публикуется на официальном сайте министерства в течение 10 календарных дней со дня его подписания (абзац второй пункта 12 названного выше Порядка).
Пунктом 13 Порядка предоставления субсидий Оренбургской области предусмотрено, что после опубликования протокола комиссия в течение 20 рабочих дней осуществляет проверку заявок на предмет соответствия пункту 4 настоящего Порядка, оценку в соответствии с критериями, указанными в пункте 19 настоящего Порядка, и принимает решение о предоставлении субсидий либо об отказе в предоставлении субсидий.
Пунктом 14 этого же Порядка установлены основания для отказа в предоставлении субсидий, которыми, среди прочих, являются наличие у участника на дату подачи заявления задолженности по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о налогах и сборах (абзац второй указанного пункта), а также непредставление или представление документов, входящих в состав заявки, не в полном объеме либо их несоответствие установленной форме (абзац пятый указанного пункта).
Решение комиссии принимается простым большинством голосов и оформляется протоколом заседания комиссии (далее - протокол), который подписывают все присутствующие на заседании члены комиссии. В случае равенства голосов голос председательствующего считается решающим. Выписка из протокола размещается на официальном сайте министерства в течение 10 календарных дней со дня подписания протокола (положения пункта 16 названного Порядка предоставления субсидий).
Согласно пункту 17 этого же Порядка на основании протокола министерство в течение 30 календарных дней со дня его размещения на официальном сайте министерства заключает соглашения о предоставлении субсидий по форме, утвержденной министерством финансов Оренбургской области (далее - соглашение), с участниками - победителями конкурса (далее - получатель).
Пунктом 22 указанного Порядка закреплено, что получатели несут ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, несоблюдение условий, установленных при их предоставлении, и недостоверность представляемых сведений в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Согласно абзацам первому и второму пункта 23 Порядка предоставления субсидий Оренбургской области возврат получателями остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, производится в случаях, предусмотренных соглашениями (если соглашениями предусмотрены такие случаи), в областной бюджет в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года на счет 40101 "Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации".
В случае невозврата получателями остатков субсидий в областной бюджет в установленный срок их взыскание осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Абзацами третьим и четвертым этого же пункта предусмотрено, что в случае выявления фактов нецелевого использования субсидий, несоблюдения условий, установленных при их предоставлении, соответствующие средства подлежат возврату в областной бюджет.
При выявлении факта нецелевого использования субсидий (несоблюдения условий, установленных при их предоставлении) министерство в течение месяца направляет получателю письменное уведомление о возврате субсидий в областной бюджет с указанием оснований возврата.
Согласно остальным положениям пункта 23 названного выше Порядка возврат денежных средств осуществляется получателями: в течение финансового года, в котором установлено нарушение, - на счет 40201 "Средства бюджетов субъектов Российской Федерации"; после окончания финансового года, в котором установлено нарушение, - на счет 40101 "Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между уровнями бюджетов бюджетной системы Российской Федерации".
В случае невозврата получателями указанных средств в областной бюджет в установленный срок их взыскание осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В случае принятия в отношении получателя решения о ликвидации, реорганизации, банкротстве и (или) переносе места нахождения юридического лица за пределы территории Оренбургской области в течение 5 рабочих дней со дня принятия такого решения получатель письменно уведомляет министерство об этом и в течение 50 рабочих дней со дня принятия такого решения возвращает субсидию в полном объеме в областной бюджет. В случае если субсидия не возвращена в установленный срок, ее взыскание в доход областного бюджета осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Заместитель прокурора Оренбургской области обратился в Оренбургский областной суд с административным исковым заявлением о признании отдельных положений Порядка предоставления из областного бюджета микрофинансовым организациям субсидий на выделение микрозаймов субъектам малого и среднего предпринимательства Оренбургской области не действующими со дня вступления решения суда об этом в законную силу, а именно:
пунктов 13 и 17 Порядка в части наделения создаваемой министерством экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области конкурсной комиссии полномочием по принятию решения о предоставлении субсидии;
абзаца второго пункта 14 Порядка в той мере, в которой он не предусматривает отсутствие у получателя субсидии неисполненной обязанности по уплате страховых взносов и процентов;
абзаца пятого пункта 14 Порядка в той мере, в которой он не устанавливает такого основания к отказу в предоставлении субсидии как несоответствие документов установленным требованиям;
пунктов 22 и 23 Порядка в той мере, в которой они не устанавливают ответственность и меру ответственности за нарушения порядка предоставления субсидий;
пункта 23 Порядка в той мере, в которой он не устанавливает срок возврата субсидии при выявлении нарушений.
В обоснование своих требований заместитель прокурора ссылался на противоречие оспариваемых норм положениям бюджетного законодательства Российской Федерации, общим требованиям к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2017 года N 541, на содержание в них коррупциогенных факторов, а также на их несоответствие требованиям правовой определенности.
По мнению заявителя, наличие в оспариваемом нормативном правовом акте, регламентирующем процедуру предоставления субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации, коррупциогенных факторов, а также норм, не отвечающих требованиям федерального законодательства, влечет ущемление интересов Российской Федерации, так как может повлечь злоупотребления со стороны должностных лиц, ответственных за распределение бюджетных средств, а также нарушения законных прав и интересов лиц, претендующих на получение субсидий, в отношении которых не имеющей законных полномочий конкурсной комиссией принимаются решения о предоставлении субсидий либо об отказе в их предоставлении.
Как полагал заявитель, наделение конкурсной комиссии, не входящей в систему органов власти, полномочиями по принятию решений, носящих обязательный характер для министерства, являющегося главным распорядителем средств областного бюджета, не только нарушает требования бюджетного законодательства, но и фактически снимает с главного распорядителя бюджетных средств ответственность за факты необоснованного предоставления субсидий, нарушения условий их предоставления.
Решением Оренбургского областного суда от 13 марта 2018 года административный иск удовлетворен частично.
Суд первой инстанции признал недействующими со дня вступления решения суда в законную силу следующие нормы оспариваемого Порядка предоставления субсидий:
пункты 13 и 17 Порядка в части наделения созданной министерством экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области комиссии по реализации мер государственной поддержки полномочием по принятию решения о предоставлении субсидии;
абзац второй пункта 14 Порядка в части отсутствия основания для отказа в предоставлении субсидии в виде наличия у участника конкурса на дату подачи заявления задолженности по уплате страховых взносов, процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
пункт 23 Порядка в части отсутствия указания срока возврата субсидий в областной бюджет в случае выявления фактов нецелевого использования субсидий, несоблюдения условий, установленных при их предоставлении.
В удовлетворении административного иска в остальной части суд первой инстанции отказал.
В апелляционной жалобе правительство Оренбургской области просит решение суда в части удовлетворенных требований отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска полностью.
Против удовлетворения апелляционной жалобы участвующим в административном деле прокурором представлены письменные возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.
Абзацами вторым и третьим пункта 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями.
Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации устанавливается нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Указанные нормативные правовые акты должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и содержать положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидию, и органами государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий иными некоммерческими организациями, не являющимися государственными (муниципальными) учреждениями.
На основании предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий правительством Оренбургской области 26 октября 2012 года издано постановление N 912-п, пунктом 1 которого утвержден Порядок предоставления из областного бюджета микрофинансовым организациям субсидий на выделение микрозаймов субъектам малого и среднего предпринимательства Оренбургской области, отдельные положения которого оспариваются заместителем прокурора Оренбургской области по настоящему административному делу.
При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий правительства Оренбургской области, с соблюдением требований законодательства к порядку принятия и введения в действие данного акта.
Проверяя доводы административного истца о противоречии оспариваемого Порядка предоставления субсидий нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к следующим выводам.
Признавая недействующими пункты 13 и 17 оспариваемого Порядка предоставления субсидий в части наделения созданной министерством экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области комиссии по реализации мер государственной поддержки полномочием по принятию решения о предоставлении субсидии, суд первой инстанции правильно руководствовался действующим федеральным законодательством.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Согласно пунктам 1 и 4 статьи 17 этого же федерального закона в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Пунктом 2 статьи 42 Устава Оренбургской области закреплено, что в Оренбургской области устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти Оренбургской области - Правительством Оренбургской области.
5 июля 2010 года указом губернатора Оренбургской области N 128-ук утверждена структура органов исполнительной власти Оренбургской области, в которую включено министерство экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области.
Между тем из содержания оспариваемых пунктов 13 и 17 Порядка предоставления субсидий следует, что решение о предоставлении субсидий принимает конкурсная комиссия, положение о которой и ее состав утверждаются министерством; при этом названная комиссия в структуру органов исполнительной власти Оренбургской области не входит, органом исполнительной власти Оренбургской области не является.
Необходимо отметить, что суд первой инстанции обоснованно не принял во внимание утверждение административного ответчика о том, что поскольку конкурсная комиссия создана на основании положения, разработанного и утвержденного министерством, а в ее состав входят сотрудники министерства и возглавляет комиссию заместитель министра, то полномочия по распределению субсидий от начала и до конца реализуется министерством. Данное утверждение суд правомерно признал ошибочным, поскольку закон наделяет правом принятия решения о предоставлении субсидий исключительно орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которым в случае по настоящему административному делу является министерство.
В судебном заседании достоверно установлено, что на основании оспоренного нормативного правового акта решение о предоставлении субсидии принимается конкурсной комиссией, и на основании данного решения министерство заключает соглашение о предоставлении субсидии. В этой связи, является очевидным, что конкурсная комиссия, не входя в систему органов исполнительной власти Оренбургской области, принимает решения, обязательные для исполнения главным распорядителем бюджетных средств, что является недопустимым.
Доводы апелляционной жалобы о том, что полномочия главного распорядителя конкурсной комиссии не передавались, а ее деятельность - это ничто иное, как способ коллегиального принятия решения министерством, что соответствует аналогичному порядку работы конкурсной комиссии, изложенному в Порядке конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых предоставляются субсидии из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 27 февраля 2015 года N 105, не могут быть приняты во внимание, так как к отношениям, регулируемым оспариваемым Порядком предоставления субсидий, применяются нормы статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а к отношениям, регулируемым названным Порядком конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, применяются положения статьи 74 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку речь идет о предоставлении субсидий между бюджетами различных уровней.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции закономерно признал заявленные административным истцом требования о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пунктов 13 и 17 оспариваемого Порядка предоставления субсидий в части наделения созданной министерством экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области комиссии по реализации мер государственной поддержки полномочием по принятию решения о предоставлении субсидии.
По мнению Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, суд первой инстанции также на законных основаниях пришел к выводу о необходимости удовлетворения административных исковых требований заместителя прокурора в части признания недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункта 23 оспариваемого Порядка предоставления субсидий в части отсутствия указания срока возврата субсидий в областной бюджет в случае выявления фактов нецелевого использования субсидий, несоблюдения условий, установленных при их предоставлении.
В пункте 23 оспариваемого Порядка предоставления субсидий определены основания возврата получателями субсидий и его порядок.
При этом абзац второй подпункта "б" пункта 6 общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, устанавливает, что требования об осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение включают меры ответственности за нарушение условий, целей и порядка предоставления субсидий, в том числе порядок и сроки возврата субсидий в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации, из которого планируется предоставление субсидий в соответствии с правовым актом.
В связи с изложенным суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что поскольку оспариваемым Порядком предоставления субсидий такой срок не установлен, пункт 23 данного Порядка нельзя признать соответствующим положениям федерального законодательства.
Удовлетворяя административный иск в части признания недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзаца второго пункта 14 оспариваемого Порядка предоставления субсидий, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что данное положение противоречит абзацу второму подпункта "е" пункта 4 Общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, согласно которому при определении условий и порядка предоставления субсидий указываются требования, которым должны соответствовать получатели субсидий на первое число месяца, предшествующего месяцу, в котором планируется заключение соглашения, или на иную дату, определенную правовым актом, либо принятие решения о предоставлении субсидии, если правовым актом, регулирующим предоставление субсидий в порядке возмещения затрат (недополученных доходов), не предусмотрено заключение соглашения. В частности, у получателя субсидии должна отсутствовать неисполненная обязанность по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (в случае если такое требование предусмотрено правовым актом).
В соответствии с пунктом 1 названных Общих требований настоящий документ определяет общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что абзац второй пункта 14 оспариваемого Порядка предоставления субсидий в части отсутствия основания для отказа в предоставлении субсидии в виде наличия у участника конкурса на дату подачи заявления задолженности по уплате страховых взносов, процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, противоречит приведенным положениям общих требований к нормативным правовым актам. Доводы апелляционной жалобы в этой части основаны на неверном истолковании норм материального права. Оговорка федерального законодателя о необходимости регламентации в правовом акте требования, предусмотренного абзацем вторым подпункта "е" пункта 4 названных Общих требований, относится к отсутствию у получателя субсидии обязанности по уплате и налогов, и сборов, и страховых взносов, и пеней, и штрафов, и процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а изменения объема указанной обязанности федеральным законодательством не предусмотрено. Из абзаца второго подпункта "е" пункта 4 названных Общих требований следует, что законодатель субъекта Российской Федерации вправе либо предусмотреть указанную обязанность в полном объеме, либо не предусмотреть указанное требование вовсе.
Таким образом, решение Оренбургского областного суда в обжалуемой правительством Оренбургской области части является законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы не могут служить поводом для отмены решения суда.
На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Оренбургского областного суда от 13 марта 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу правительства Оренбургской области - без удовлетворения.