ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 26 декабря 2018 г. N 12-АПГ18-5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Волжский завод строительных материалов" о признании не действующим в части постановления Правительства Республики Марий Эл от 7 июля 2015 г. N 372 "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Республики Марий Эл, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без проведения торгов, о внесении изменений в постановление Правительства Республики Марий Эл от 2 июля 2015 г. N 361 и о признании утратившими силу некоторых решений Правительства Республики Марий Эл"
по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Волжский завод строительных материалов" на решение Верховного Суда Республики Марий Эл от 30 июля 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., возражения представителя Министерства государственного имущества Республики Марий Эл Малининой М.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Правительства Республики Марий Эл от 7 июля 2015 г. N 372 (далее также - Постановление N 372) утвержден Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Республики Марий Эл, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без проведения торгов (далее также - Порядок).
Общество с ограниченной ответственностью "Волжский завод строительных материалов" (далее также - ООО "Волжский завод строительных материалов", Общество), являющееся арендатором расположенного в г. Волжске Республики Марий Эл земельного участка, предоставленного для строительства завода по производству газобетона, обратилось в Верховный Суд Республики Марий Эл с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 14 приложения к Порядку, которым установлена ставка арендной платы в размере 3% от кадастровой стоимости в отношении земельных участков категории "Прочие земельные участки".
В обоснование требований административный истец указал на то, что в результате внесенных в Постановление N 372 изменений постановлением Правительства Республики Марий Эл от 7 ноября 2017 г. N 421 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Республики Марий Эл" (далее также - Постановление N 421) произошло повышение размера арендной платы за указанный выше земельный участок, что нарушает права и законные интересы ООО "Волжский завод строительных материалов" как арендатора земельного участка, не согласуется с принципом экономической обоснованности, закрепленным в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее также - Постановление N 582).
Решением Верховного Суда Республики Марий Эл от 30 июля 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе ООО "Волжский завод строительных материалов" просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Не соглашается с выводами суда о том, что оспариваемый Порядок соответствует закрепленным в Постановлении N 582 принципам определения арендной платы. Обращает внимание, что согласно пункту 3 Правил определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, утвержденных Постановлением N 582, арендная плата определяется на основании кадастровой стоимости земельного участка и рассчитывается в размере 2% в отношении земельного участка, предоставленного без проведения торгов, на котором отсутствуют здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Оспариваемая ставка арендной платы превышает указанное значение. По мнению административного истца, представленные в материалы дела административным ответчиком документы не являются допустимым доказательством, подтверждающим экономическое обоснование увеличения ставки арендной платы.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Правительством Республики Марий Эл и Министерством государственного имущества Республики Марий Эл представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Согласно статье 65 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.
Вопросы владения, пользования и распоряжения землей относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить указанным федеральным законам (пункты "в", "к" части 1 статьи 72, части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Федеральный законодатель в порядке реализации данных конституционных положений в подпункте 2 пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрел, что порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за пользование земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
При этом указанные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые, обладая необходимой в таких случаях дискрецией, одновременно связаны требованиями федерального законодательства и необходимостью обеспечить на основе баланса частных и публичных интересов эффективное использование земли, являющейся публичной собственностью и одновременно источником доходной части бюджетов.
Способы расчета размера арендной платы, а также условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Республики Марий Эл, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без проведения торгов, регулируются Порядком определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Республики Марий Эл, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без проведения торгов, утвержденным постановлением Правительства Республики Марий Эл от 7 июля 2015 г. N 372, опубликованным на официальном интернет-портале Республики Марий Эл (марийэл.рф) 7 июля 2015 г.
Согласно пункту 3 Порядка арендная плата за земельные участки, не указанные в его пунктах 5 - 8, определяется по формуле как произведение кадастровой стоимости земельного участка (КС), ставки арендной платы согласно приложению к данному Порядку (Сап) и коэффициента инфляции (Ки).
Позицией 14 приложения к Порядку ставка арендной платы за "прочие земельные участки" была установлена в размере 2,5% от кадастровой стоимости.
Постановлением Правительства Республики Марий Эл от 7 ноября 2017 г. N 421 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Республики Марий Эл" в Постановление N 372 внесены изменения, в том числе значение указанной выше ставки арендной платы изменено, установлено в размере 3% от кадастровой стоимости.
Постановление N 421 опубликовано на официальном интернет-портале Республики Марий Эл (марийэл.рф) и официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).
Как верно установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт и вносящие в него изменения нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в установленной форме и по этим основаниям не оспариваются.
Согласно материалам дела ООО "Волжский завод строительных материалов" на основании договора, заключенного 11 декабря 2007 г. с муниципальным учреждением Волжским городским комитетом по управлению имуществом, является арендатором расположенного в г. Волжске Республики Марий Эл земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, с кадастровым номером 12:16:0602001:0091, предоставленного для строительства завода по производству газобетона.
Размер арендной платы по указанному договору определялся на основании Постановления N 372 исходя из кадастровой стоимости земельного участка 8 974 167,59 руб.
В соответствии с постановлением Правительства Республики Марий Эл от 26 мая 2017 г. N 242 "О применении результатов государственной кадастровой оценки земельных участков в Республике Марий Эл" утвержденные постановлением Правительства Республики Марий Эл от 20 июня 2013 г. N 199 результаты государственной кадастровой оценки земельных участков в составе земель населенных пунктов Республики Марий Эл по состоянию на 1 января 2012 г. подлежат применению с 1 января 2018 г.
В январе 2018 г. Общество было уведомлено арендодателем о применении новой кадастровой стоимости участка в размере 35 184 488,16 руб. и установлении ставки арендной платы 3%, в связи с чем размер арендной платы составил 1 055 534,64 руб. в год.
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции указал, что корректировка ставки арендной платы на 0,5% произведена административным ответчиком не произвольно, а в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, с учетом принципа недопущения ухудшения экономического состояния землепользователей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков, при этом основные принципы определения арендной платы, установленные Постановлением N 582, не нарушены.
Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с указанными выводами по следующим основаниям.
Статьей 39.7 ЗК РФ установлено, что размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации. Такие принципы установлены Постановлением N 582, и они являются общеобязательными при использовании всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда в соответствии с законом размер платы подлежит установлению соответствующими компетентными органами.
Не может быть признан обоснованным вывод суда первой инстанции о соответствии оспариваемого в части нормативного правового акта принципу экономической обоснованности, закрепленному в Постановлении N 582 и означающему, что арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.
Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 11 мая 2004 г. N 209-О, и с учетом схожести правового регулирования земельного налога и арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления обязан определять арендную плату не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, т.е. основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне.
Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.
Таким образом, при принятии нормативного правового акта наряду с оценкой местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должен проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.
В данном случае в материалах дела отсутствуют доказательства проведения такой оценки. Представленная административным ответчиком пояснительная записка к проекту Постановления N 421, вносящего изменения в Постановление N 372, лишь поясняет необходимость повышения для земельных участков, не указанных в позициях 1 - 13 приложения к Порядку, ставки до 3% от кадастровой стоимости в целях сохранения арендных платежей на уровне 2017 г., поскольку сравнительный анализ существующей кадастровой стоимости и новой кадастровой стоимости земель населенных пунктов, которая будет применяться с 1 января 2018 г., показал, что в случае сохранения существующей ставки начисляемый годовой размер арендной платы за земельные участки в составе земель населенных пунктов составит 84,6% от уровня 2017 г.
Вместе с тем само по себе пояснение необходимости повышения ставки в связи с выравниванием доходов бюджета, при отсутствии оценки доходности земельных участков, не свидетельствует об обеспечении баланса частных и публичных интересов и о соблюдении принципа экономической обоснованности при принятии оспариваемой нормы.
Приведенные в сводах по арендной плате расчеты выпадающих доходов не могут заменить мотивированного экономического обоснования. Экономическая обоснованность размера арендной платы предполагает учет не только объема планируемых поступлений в бюджет от сдачи имущества в аренду, но и анализ, оценку экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка.
Ссылки административного ответчика на необходимость актуализации кадастровой стоимости, определенной по состоянию на 1 января 2012 г. и подлежащей применению с 1 января 2018 г., подлежат отклонению. В частности, относительно административного истца кадастровая стоимость арендуемого им земельного участка, подлежащая применению с 1 января 2018 г., увеличилась в несколько раз.
Согласно статье 3 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" под кадастровой стоимостью понимается стоимость, установленная в результате проведения государственной кадастровой оценки или в результате рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости.
В соответствии с пунктом 1.2 Методических указаний о государственной кадастровой оценке, утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 7 июня 2016 г. N 358, кадастровая стоимость объекта недвижимости определяется для целей, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в том числе для налогообложения, на основе рыночной и иной информации, связанной с экономическими характеристиками его использования, без учета иных, кроме права собственности, имущественных прав на данный объект. Кадастровая стоимость представляет собой наиболее вероятную цену объекта недвижимости, по которой он может быть приобретен исходя из возможности продолжения фактического вида его использования независимо от ограничений на распоряжение этим объектом.
В этой связи увеличение ставки на отражающие уровень инфляции коэффициенты без учета экономической характеристики земельных участков является нарушением принципа экономической обоснованности.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия полагает, что выводы суда первой инстанции, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам дела, судом допущены нарушения норм материального права, в связи с чем судебный акт подлежит отмене с принятием нового решения о признании не действующим нормативного правового акта в оспариваемой части.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
В соответствии с пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Из материалов дела следует, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, а также формировалась доходная часть бюджетов муниципальных образований, в связи с чем Постановление N 372 подлежит признанию не действующим в части со дня вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Марий Эл от 30 июля 2018 г. отменить.
Принять по делу новое решение.
Административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Волжский завод строительных материалов" удовлетворить.
Признать Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Республики Марий Эл, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без проведения торгов, утвержденный постановлением Правительства Республики Марий Эл от 7 июля 2015 г. N 372, не действующим со дня вступления в силу настоящего определения в части установления в приложении "Ставки арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Республики Марий Эл" ставки арендной платы за "прочие земельные участки" в размере 3% от кадастровой стоимости.