ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 29 ноября 2018 г. N 55-АПГ18-36
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Научно-производственный комбинат "Автоцентр" о признании не действующим в части решения Совета депутатов Усть-Абаканского района Республики Хакасия от 23 марта 2017 г. N 40 "Об утверждении коэффициентов вида разрешенного использования для определения размера арендной платы за использование земельных участков на территории муниципального образования Усть-Абаканский район"
по апелляционной жалобе Совета депутатов Усть-Абаканского района Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 2 июля 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Совета депутатов Усть-Абаканского района Республики Хакасия Карпенко М.С., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Совета депутатов Усть-Абаканского района Республики Хакасия от 23 марта 2017 г. N 40 "Об утверждении коэффициентов вида разрешенного использования для определения размера арендной платы за использование земельных участков на территории муниципального образования Усть-Абаканский район" (далее также - Решение N 40) установлены величины коэффициентов вида разрешенного использования земельных участков, в том числе из земель промышленности. Для третьей группы, включающей земельные участки под объектами дорожного сервиса, размещенные в полосах отвода автомобильных дорог, установлен коэффициент 0,145.
Общество с ограниченной ответственностью "Научно-производственный комбинат "Автоцентр" (далее также - ООО "НГЖ "Автоцентр", Общество), являющееся арендатором расположенного в Усть-Абаканском районе земельного участка с видом разрешенного использования "для строительства объектов придорожного сервиса", обратилось в Верховный Суд Республики Хакасия с административным исковым заявлением о признании Решения N 40 не действующим в части установления размера указанного коэффициента.
В обоснование требований административный истец указал на противоречие оспариваемого положения нормативного правового акта требованиям статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и несоответствие принципу экономической обоснованности, закрепленному в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее также - Постановление N 582). Кроме того, по мнению административного истца, утверждение оспариваемого коэффициента не относится к компетенции Совета депутатов Усть-Абаканского района.
Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 2 июля 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: Решение N 40 признано не действующим с момента принятия в части утверждения коэффициента вида разрешенного использования в размере 0,145 для земельных участков под объектами дорожного сервиса, размещенных в полосах отвода автомобильных дорог, установленного в таблице "Величины коэффициентов вида разрешенного использования земельных участков из земель промышленности", третья группа.
В апелляционной жалобе и дополнениях к ней Совет депутатов Усть-Абаканского района Республики Хакасия, ссылаясь на несоответствие выводов суда нормам материального права и обстоятельствам дела, просит решение суда отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Полагает неправильным вывод суда о противоречии оспариваемого нормативного правового акта Основным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденным Постановлением N 582. Не соглашается с данной судом оценкой экономического обоснования коэффициента, приведенного в подготовленном ООО "Центр оценки и аудита" отчете. По мнению административного ответчика, суд в нарушение статьи 77 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не принял решение о проведении судебной экспертизы по вопросу об обоснованности определения спорного значения коэффициента в названном отчете. В жалобе также указывается на нарушение судом норм процессуального права, выразившееся в непривлечении к участию в деле в качестве заинтересованных лиц администрации Усть-Абаканского района Республики Хакасия и Управления имущественных отношений администрации Усть-Абаканского района Республики Хакасия.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Согласно статье 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.
Определение размера арендной платы за использование находящихся на территории Республики Хакасия земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, регулируется Порядком определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Республики Хакасия, утвержденным постановлением Правительства Республики Хакасия от 23 января 2008 г. N 05 (далее также - Порядок).
В соответствии с пунктом 2.2 Порядка размер годовой арендной платы за земельный участок определяется как произведение кадастровой стоимости земельного участка, определенной в соответствии с земельным законодательством (КС); коэффициента, устанавливаемого уполномоченными органами муниципальных районов и городских округов в зависимости от вида разрешенного использования и категории земельного участка с учетом экономического обоснования (Кв); коэффициента инфляции (Ки).
Значение коэффициента (Кв) для третьей группы земельных участков из земель промышленности, включающей земельные участки под объектами дорожного сервиса, размещенные на полосах отвода автомобильных дорог, установлено Решением N 40 и в редакции, действовавшей до исключения из него раздела "Величины коэффициентов вида разрешенного использования земельных участков из земель промышленности" на основании решения Совета депутатов Усть-Абаканского района Республики Хакасия от 23 мая 2018 г. N 26, составляло - 0,145.
Постановлением Правительства Республики Хакасия от 27 декабря 2017 г. N 678 "О внесении изменений в некоторые нормативные правовые акты Правительства Республики Хакасия" в Порядок внесены изменения, согласно которым установленный пунктом 2.2 способ расчета годовой арендной платы по приведенной в этом пункте формуле применяется за исключением земельных участков, относящихся к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения. Порядок также дополнен пунктом 2.2.1, устанавливающим, что размер годовой арендной платы за земельные участки, относящиеся к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения, равняется размеру рыночной стоимости годовой арендной платы, определенной в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.
Судом первой инстанции правильно установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Советом депутатов Усть-Абаканского района в пределах его полномочий с соблюдением установленного порядка, формы принятия и порядка опубликования.
Как следует из материалов дела, ООО "НПК "Автоцентр" на основании заключенного с муниципальным образованием Усть-Абаканский район договора является арендатором земельного участка, относящегося к категории земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, кадастровый номер 19:10:030304:1101, предоставленного для строительства объектов придорожного сервиса.
Обращаясь в суд с административным исковым заявлением об оспаривании Решения N 40, в качестве оснований административный истец указал, что после вступления в силу этого решения размер арендной платы с применением коэффициента Кв в размере 0,145 увеличился.
Суд первой инстанции, установив, что оспариваемое значение коэффициента введено административным ответчиком без должного экономического обоснования, отвечающего требованиям законодательства, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.
Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации".
Указанным нормативным правовым актом предусмотрено, что размер арендной платы определяется, в том числе, исходя из принципа экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 11 мая 2004 г. N 209-О, при отсутствии единых правил орган местного самоуправления обязан осуществлять дифференциацию ставок земельного налога, который имеет сходную с арендной платой правовую природу в силу положений статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть, основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе на уровень доходности земельного участка по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. С учетом схожести правового регулирования, данная позиция применяется и к вопросам установления базовых ставок арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничена.
Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.
Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.
Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчета величины базовой ставки.
В подтверждение доводов о соблюдении при принятии оспариваемого решения положений Постановления N 582 административным ответчиком представлено заключение ООО "Центр оценки и аудита" от 20 февраля 2017 г. N З-1/17.
Оценив указанное доказательство по правилам статьи 84 КАС РФ, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оно не может считаться надлежащим экономическим обоснованием оспариваемого коэффициента.
Как правильно указал суд первой инстанции, в отчете отсутствует многофакторный анализ доходности земельных участков, обоснование выбора значения капитализации для выведения коэффициента, в связи с чем признание указанного документа содержащим достоверное обоснование размера коэффициента Кв исключено.
Изложенные административным ответчиком в апелляционной жалобе доводы о правильности экономического обоснования подлежат отклонению. Из упомянутого отчета следует, что величина спорного коэффициента выведена на основании среднего значения капитализации для земельных участков под объектами придорожного сервиса, полученного посредством экспертного опроса. При этом никакого объективного подтверждения проведения опроса, выборки респондентов и источников получения информации в отчете не содержится. Само по себе соответствие упоминаемого специалистом значения 14,5% доверительному интервалу корректирующих коэффициентов из Справочника оценщика недвижимости под редакцией Лейфер Л.А. не свидетельствует о выполнении исследований.
Не может быть принят во внимание и довод о том, что суд необоснованно не провел по делу экспертизу, поскольку с учетом категории рассматриваемого административного спора основания для назначения экспертизы в силу статьи 77 КАС отсутствуют.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с выводами суда о том, что Решение N 40 не соответствует Постановлению N 582, в связи с чем подлежит признанию не действующим в оспариваемой части.
Доводы апелляционной жалобы о том, что суд не привлек участию в деле в качестве заинтересованных лиц администрацию Усть-Абаканского района Республики Хакасия и Управление имущественных отношений администрации Усть-Абаканского района Республики Хакасия на правильность постановленного решения не влияют.
Согласно статье 47 КАС РФ под заинтересованным лицом понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела. Заинтересованные лица вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции, по собственной инициативе вступить в административное дело на стороне административного истца или административного ответчика, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Заинтересованные лица могут быть привлечены к участию в административном деле также по ходатайству лиц, участвующих в деле.
Упомянутые административным ответчиком органы местного самоуправления заинтересованными лицами в смысле положений статьи 47 КАС РФ не являются, поскольку сам по себе факт признания либо отказа в признании нормативного правового акта недействующим в рамках абстрактного нормоконтроля их права и обязанности при разрешении административного дела не затрагивает. В этой связи непривлечение их к участию в рассматриваемом деле процессуального нарушения не образует.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания нормативного правового акта в его оспариваемой части не действующим. Вместе с тем Судебная коллегия, с учетом изложенных представителем административного ответчика в заседании суда апелляционной инстанции пояснений, полагает неправомерным признание судом оспариваемого решения не действующим с момента его принятия.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
В соответствии с пунктом 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Из материалов дела следует, что оспариваемый нормативный акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, а также формировалась доходная часть бюджета муниципального образования за 2017 г., то есть бюджета исполненного года, следовательно, Решение N 40 подлежит признанию не действующим в части со дня вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Хакасия от 2 июля 2018 г. изменить.
Признать не действующим решение Совета депутатов Усть-Абаканского района Республики Хакасия от 23 марта 2017 г. N 40 "Об утверждении коэффициентов вида разрешенного использования для определения размера арендной платы за использование земельных участков на территории муниципального образования Усть-Абаканский район" в части утверждения коэффициента вида разрешенного использования в размере 0,145 для земельных участков под объектами дорожного сервиса, размещенных в полосах отвода автомобильных дорог, установленного в таблице "Величины коэффициентов вида разрешенного использования земельных участков из земель промышленности", третья группа, со дня вступления решения суда в законную силу.