ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 3 июня 2019 г. N 50-КА19-1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства имущественных отношений Омской области на решение Саргатского районного суда Омской области от 12 июля 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 19 сентября 2018 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Саргатского района Омской области о признании незаконным бездействия администрации Хохловского сельского поселения Саргатского муниципального района Омской области.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснение представителя Министерства имущественных отношений Омской области Степановой Т.А., поддержавшей доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
прокурор Саргатского района Омской области обратился в суд с административным иском к администрации Хохловского сельского поселения Саргатского муниципального района Омской области (далее также - поселение) об оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии мер по передаче в собственность Омской области муниципального имущества - биотермической ямы и о возложении обязанности на административного ответчика принять меры по передаче биотермической ямы в собственность Омской области путем направления в уполномоченный региональный орган исполнительной власти предложения о безвозмездном отчуждении имущества поселения с приложением выписок из реестра муниципального имущества и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В обоснование заявленных требований прокурор указал, что в ходе проведенной прокуратурой района проверки соблюдения законодательства о муниципальной собственности, местном самоуправлении, об отходах производства и потребления в деятельности администрации Хохловского сельского поселения Саргатского муниципального района Омской области выявлены нарушения, связанные с использованием принадлежащего поселению на праве собственности имущества - биотермической ямы, не предназначенной для решения установленных законодательством вопросов местного значения поселения. Полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, осуществление этих полномочий является расходным обязательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для решения вопросов местного значения, данное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Непередача поселением указанного имущества в региональную собственность, по мнению прокурора, свидетельствует о ненадлежащем исполнении должностными лицами администрации поселения возложенных на них полномочий.
К участию в административном деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство имущественных отношений Омской области, возражавшее против удовлетворения административного иска.
Решением Саргатского районного суда Омской области от 12 июля 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 19 сентября 2018 года, административное исковое заявление удовлетворено: признано незаконным бездействие администрации поселения в части непринятия мер по передаче биотермической ямы (скотомогильника) в виде сооружения площадью 625 кв. м с кадастровым номером 55:24:070101:625, расположенного по адресу: Омская область, Саргатский район, с. Хохлово (в 1,1 км южнее села), в собственность Омской области, и на администрацию поселения возложена обязанность в срок до 1 сентября 2018 года принять меры по передаче на безвозмездной основе указанной биотермической ямы (скотомогильника) посредством направления в уполномоченный орган исполнительной власти Омской области соответствующего предложения с выпиской из реестра муниципального имущества, содержащей сведения о предлагаемом к передаче имуществе, и выписками из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о зарегистрированных правах на указанное имущество и земельный участок, на котором оно расположено, выданных не ранее чем за один месяц до направления.
Определением судьи Омского областного суда от 24 октября 2018 года в передаче кассационной жалобы министерства имущественных отношений Омской области для ее рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции отказано.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2019 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 17 апреля 2019 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В кассационной жалобе, поданной Министерством имущественных отношений Омской области в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов, как незаконных, и о принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия считает, что судебными инстанциями такие нарушения норм материального и процессуального права допущены.
Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
Согласно положениям Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации: осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды - расходным обязательством субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 2 Федерального закона N 52-ФЗ).
Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) решение вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации, относит к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также предусматривает возможность нахождения в собственности субъекта Российской Федерации имущества, необходимого для проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в том числе скотомогильников (биотермических ям) (подпункт 49 пункта 2 статьи 26.3, подпункт "ц" пункта 2 статьи 26.11).
Скотомогильник - определенный в соответствии с природоохранными, санитарными и ветеринарными требованиями законодательства земельный участок, имеющий ограждение, специально оборудованный земляными ямами (траншеями) и (или) биотермическими ямами (ямами Беккари) для захоронения биологических отходов (пункт 3 Единых ветеринарных (ветеринарно-санитарных) требований, предъявляемых к объектам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору), утвержденных решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 13 февраля 2018 года N 27).
Определяя круг вопросов местного значения сельского поселения, федеральный законодатель вопросы по организации скотомогильников не отнес к полномочиям сельских поселений (часть 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).
Согласно пункту 5.1 Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Минсельхозпродом России 4 декабря 1995 года N 13-7-2/469, обязательных для исполнения владельцами животных независимо от способа ведения хозяйства, а также организациями, предприятиями (в дальнейшем организациями) всех форм собственности, занимающимися производством, транспортировкой, заготовкой и переработкой продуктов и сырья животного происхождения, к полномочиям органов местной администрации отнесены только выбор и отвод земельного участка для строительства скотомогильника или отдельно стоящей биотермической ямы по представлению организации государственной ветеринарной службы, согласованному с местным центром санитарно-эпидемиологического надзора.
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 11 апреля 2019 года N 864-О обратил внимание, что часть 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ закрепляет вопросы местного значения, которые по общему правилу относятся к компетенции городских поселений, согласно части 3 названной статьи могут быть закреплены и за сельскими поселениями законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений, за исключением вопроса организации и осуществления мероприятий по защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, указанного в пункте 23 части 1 статьи 14 названного закона.
Поскольку целью создания скотомогильника, предназначенного для захоронения биологических отходов, являются нераспространение возбудителей инфекционных и инвазионных болезней животных; предупреждение заболеваний людей зооантропонозными болезнями и охрана окружающей среды от загрязнения (пункты 1.6 и 1.11 названных выше ветеринарно-санитарных правил), суд первой инстанции сделал правильное заключение, что содержание этого объекта федеральным законодательством к вопросам местного значения не отнесено.
Частью 1 статьи 50 Федерального закона N 131-ФЗ определено, что в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения установленных названным федеральным законом вопросов местного значения (пункт 1); имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 15 названного федерального закона (пункт 2); имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (пункт 3); имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения (пункт 4); имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения в соответствии с частями 3 и 4 статьи 14, частью 3 статьи 16 и частями 2 и 3 статьи 16.2, а также имущество, предназначенное для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с частями 1 и 1.1 статьи 17 указанного федерального закона (пункт 5).
В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не соответствующее приведенным выше требованиям, как это предписано частью 5 указанной статьи, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению в порядке и сроки, установленные федеральным законом.
Суд первой инстанции, установив, что в муниципальной собственности сельского поселения находится биотермическая яма (скотомогильник) в виде сооружения площадью 625 кв. м с кадастровым номером 55:24:070101:625, расположенная на земельном участке площадью 900 кв. м с кадастровым номером 55:24:070703:97, принадлежащем муниципальному образованию на праве постоянного (бессрочного) пользования на землях сельскохозяйственного назначения, пришел к верному выводу о том, что это имущество необходимо для реализации полномочий субъекта Российской Федерации в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, следовательно, как имущество, предназначенное для реализации публичных функций и полномочий по предметам ведения субъекта Российской Федерации и не требуемое для решения возложенных на местное самоуправление задач, в собственности сельского поселения находиться не может и подлежит безвозмездной передаче в собственность Омской области.
Вопрос о порядке безвозмездной передачи имущества от одного публичного собственника другому неоднократно являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который в своих решениях указывал, что такая передача - независимо от состава публично-территориальных субъектов, выступающих ее участниками, и направления движения находящегося в публичной собственности имущества - предполагает при ее реализации соблюдение общих принципов и гарантий, к числу которых относятся наличие волеизъявления всех заинтересованных субъектов и согласованность действий соответствующих уполномоченных органов.
Исходя из конституционной природы муниципальной власти, призванной обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, прежде всего за счет собственных материально-финансовых ресурсов муниципального образования и имущества, являющегося объективно необходимым для решения вопросов местного значения, суд при решении вопроса о возможности нахождения определенного вида имущества в муниципальной собственности должен не только установить факт недопустимости нахождения конкретного вида имущества в муниципальной собственности с учетом ее целевого назначения и необходимости обеспечения принципа соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным полномочиям, но и учитывать возможность передачи этого имущества на основании правового акта.
При этом положения статьи 46 Конституции Российской Федерации предопределяют, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, обязанность суда исследовать по существу фактические обстоятельства и недопустимость установления лишь формальных условий применения нормы. Иное означало бы формальный подход суда к решению вопроса, что приводило бы к нарушению права муниципального образования на судебную защиту, гарантированного статьей 133 Конституции Российской Федерации (постановления от 31 марта 2015 года N 6-П, от 5 июля 2016 года N 15-П, от 11 февраля 2019 года N 9-П, определение от 11 апреля 2019 года N 864-О).
Вместе с тем, удовлетворяя административный иск и признавая незаконным бездействие администрации Хохловского сельского поселения Саргатского муниципального района Омской области, суды первой и апелляционной инстанций не учли, что положения части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ), закрепляя общий порядок передачи имущества от одного публичного собственника к другому, в том числе от муниципального образования в собственность субъекта Российской Федерации, выступающих участниками такой передачи, предполагают при его реализации соблюдение общих принципов и гарантий, к числу которых относятся наличие волеизъявления всех заинтересованных субъектов и согласованность действий соответствующих уполномоченных органов муниципального образования и субъекта Российской Федерации.
Изложенное согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 30 июня 2006 года N 8-П о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, в определениях от 2 ноября 2006 года N 540-О, 7 декабря 2006 года N 542-О, 4 декабря 2007 года N 828-О-П, о том, что указанная норма, устанавливая порядок безвозмездной передачи имущества в федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, не допускает принятия решения в принудительном одностороннем порядке, без достижения договоренности и наличия волеизъявления всех заинтересованных субъектов независимо от состава публично-территориальных субъектов, выступающих участниками такой передачи.
Таким образом, поскольку бездействие органа местного самоуправления предполагает неисполнение обязанности, возложенной нормативными правовыми и (или) иными актами, при решении вопроса о допущении администрацией поселения бездействия, выразившегося, по мнению прокурора и судебных инстанций, в непринятии мер по передаче безвозмездно в собственность Омской области указанного муниципального имущества, суду первой инстанции надлежало учесть приведенную выше правовую позицию и исследовать вопрос о волеизъявлении обеих сторон, участвующих в передаче имущества.
Однако указанное не было включено судом в круг обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения настоящего административного дела и подлежащих обязательному установлению и исследованию в ходе судебного разбирательства.
Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам в том числе об оспаривании решений, действий (бездействия), соответственно принятых или совершенных органами государственной власти, органами местного самоуправления (часть 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Суд первой инстанции ограничился привлечением к участию в деле в качестве заинтересованного лица уполномоченного органа исполнительной власти Омской области и не дал правовой оценки его позиции в суде первой инстанции.
Одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3 поименованного выше кодекса).
Законность и справедливость при рассмотрении и разрешении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (статья 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Вопреки требованиям процессуальных правовых норм исполнение обжалуемого решения суда первой инстанции о признании незаконным бездействия только органа местного самоуправления при наличии несогласия субъекта Российской Федерации принять скотомогильник в собственность не приводит к устранению нарушения закона, поскольку его исполнение не влечет исключение названного объекта из собственности муниципального образования.
При таких обстоятельствах принятые по делу судебные акты нельзя признать законными.
С учетом того, что судами первой и апелляционной инстанций допущены существенные нарушения норм материального права и процессуального права, которые повлияли на исход рассмотрения настоящего административного дела, принятые ими судебные акты подлежат отмене, дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Саргатского районного суда Омской области от 12 июля 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 19 сентября 2018 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в Саргатский районный суд Омской области в ином составе судей.