ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 13 апреля 2022 г. N 34-КАД22-1-К3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Калининой Л.А. и Николаевой О.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Бородиной Оксаны Сергеевны на решение Октябрьского районного суда г. Мурманска от 11 сентября 2019 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Мурманского областного суда от 19 января 2021 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 1 сентября 2021 г. по делу N 2а-5282/2019 по административному исковому заявлению Бородиной Оксаны Сергеевны об оспаривании решения Управления муниципального имущества и жилищно-коммунального хозяйства администрации ЗАТО город Заозерск.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения Бородиной О.С. и ее представителя Михельсон - Рудовой В.Ю., поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения представителя Управления муниципального имущества и жилищно-коммунального хозяйства администрации ЗАТО город Заозерск Сушенковой Е.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Бородина О.С. обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решения Управления муниципального имущества и жилищно-коммунального хозяйства администрации ЗАТО город Заозерск, оформленного письмом от 7 февраля 2019 г., об отказе в изменении размера арендной платы по договору от 16 июля 2015 г. N 979 аренды земельного участка с кадастровым номером < ... > , расположенного по адресу: < ... > .
Требования обосновала тем, что указанный земельный участок относится к участкам, государственная собственность на которые не разграничена. 30 января 2019 г. она обратилась в Управление экономического развития, жилищно-коммунального хозяйства и муниципального имущества администрации ЗАТО город Заозерск (в настоящее время - Управление муниципального имущества и жилищно-коммунального хозяйства администрации ЗАТО город Заозерск) с заявлением о расчете арендной платы по договору аренды земельного участка в размере 1,5% от кадастровой стоимости на основании постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной - собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - Постановление N 582), поскольку ее право как собственника расположенного на земельном участке здания на приобретение этого участка в собственность ограничено в связи с тем, что земельный участок является ограниченным в обороте.
Письмом от 7 февраля 2019 г. административный ответчик уведомил о невозможности применения принципа учета наличия предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка, занимаемого зданием, сооружением, собственником этого здания, сооружения, в соответствии с которым размер арендной платы не должен превышать размер земельного налога, установленный в отношении предназначенных для использования в сходных целях и занимаемых зданиями, сооружениями земельных участков, для которых указанные ограничения права на приобретение в собственность отсутствуют, в связи с тем, что все земельные участки, расположенные на территории закрытого административно-территориального образования город Заозерск Мурманской области (далее - ЗАТО город Заозерск), относятся к ограниченным в обороте.
Решением Октябрьского районного суда г. Мурманска от И сентября 2019 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Мурманского областного суда от 19 января 2021 г. и кассационным определением судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 1 сентября 2021 г., в удовлетворении требований отказано.
В кассационной жалобе, поданной в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации, Бородина О.С. ставит вопрос о ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации на предмет отмены судебных актов, как принятых с нарушениями норм материального и норм процессуального права.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2021 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 24 марта 2022 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы об отмене судебных постановлений, Судебная коллегия полагает, что при рассмотрении и разрешении заявленных исковых требований такие нарушения имели место.
Как усматривается из материалов дела и установлено судами, 16 июля 2015 г. между Управлением муниципального имущества администрации ЗАТО город Заозерск и Волковым В.В. заключен договор аренды N 979, по условиям которого последнему предоставлен на срок до 12 июля 2064 г. для использования на условиях аренды земельный участок, государственная собственность на который не разграничена, с кадастровым номером < ... > , расположенный по адресу: < ... > .
Размер арендной платы за пользование участком, согласно расчету арендной платы, приведенному в приложении N 2 к договору, определен на основании Положения об определении порядка, условий и сроков внесения арендной платы за пользование земельными участками на территории муниципального образования ЗАТО город Заозерск, принятого решением Совета депутатов ЗАТО город Заозерск от 29 сентября 2015 г. N 24-3324 (далее также - Положение N 24-3324), как произведение кадастровой стоимости земельного участка, ставки арендной платы и регулирующих коэффициентов по видам использования земельных участков.
25 сентября 2018 г. Волков В.В. в установленном порядке права и обязанности по договору аренды земельного участка с кадастровым номером < ... > передал Бородиной О.С., являющейся на основании договора купли-продажи недвижимого имущества от 28 сентября 2016 г. собственником нежилого здания, расположенного на указанном земельном участке.
26 февраля 2019 г. Бородина О.С. обратилась в Управление экономического развития, жилищно-коммунального хозяйства и муниципального имущества администрации ЗАТО город Заозерск с заявлением о предоставлении в собственность за плату земельного участка с кадастровым номером < ... > , в чем ей письмом от 4 марта 2019 г. было отказано со ссылкой на то, что испрашиваемый земельный участок расположен в границах закрытого административно-территориального образования, а потому ограничен в обороте.
Решением от 7 февраля 2019 г. Управление экономического развития, жилищно-коммунального хозяйства и муниципального имущества администрации ЗАТО город Заозерск отказало Бородиной О.С. в изменении размера арендной платы по договору от 16 июля 2015 г. N 979 аренды земельного участка и установлении ее в размере земельного налога в соответствии с основными принципами определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденными Постановлением N 582 (далее также - основные принципы), - 1,5% от кадастровой стоимости.
Отказывая в удовлетворении требований об оспаривании названного отказа, суд первой инстанции исходил из того, что, поскольку спорный земельный участок, расположенный в ЗАТО город Заозерск, является ограниченным в обороте, определить размер арендной платы на основании Постановления N 582 не представляется возможным.
Суды апелляционной и кассационной инстанций в обжалуемых судебных актах также указали, что, поскольку спор возник в отношении участка, относящегося к землям, государственная собственность на которые не разграничена, и находящегося на территории закрытого административно-территориального образования, принцип учета наличия предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка, занимаемого зданием, сооружением, собственником этого здания, сооружения, в соответствии с которым размер арендной платы не должен превышать размер земельного налога, установленный в отношении предназначенных для использования в сходных целях и занимаемых зданиями, сооружениями земельных участков, для которых указанные ограничения права на приобретение в собственность отсутствуют, в рассматриваемом споре неприменим. Отношения подлежат регулированию нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, исходя из которого размер арендной платы за такие земельные участки, а также порядок, условия и сроки ее внесения определяются нормативным правовым актом муниципального образования, а именно - ЗАТО город Заозерск. При этом пункт 3.2.3 Положения N 24-3324 в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения органа местного самоуправления, не может быть применен, так как на территории ЗАТО город Заозерск нет земельных участков, для которых отсутствуют ограничения права на приобретение их в собственность. В настоящее время пункт 3.2.3 Положения N 24-3324 действует в редакции, согласно которой также отсутствуют основания для изменения размера подлежащей уплате Бородиной О.С. арендной платы за земельный участок.
В кассационной жалобе Бородина О.С. не соглашается с указанными выводами, полагая их основанными на ошибочном толковании закона.
Данные доводы заслуживают внимания по следующим основаниям.
Согласно пункту 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) порядок определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 1.2, 1.3 Положения о порядке определения размера арендной платы, порядке, условиях и сроках внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденного постановлением Правительства Мурманской области от 3 апреля 2008 г. N 154-ПП/6, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование соответствующих земельных участков устанавливаются нормативными правовыми актами муниципальных образований.
Порядок начисления размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности муниципального образования ЗАТО город Заозерск, и за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные в пределах административно-территориальных границ ЗАТО город Заозерск, регулируется Положением об определении порядка, условий и сроков внесения арендной платы за пользование земельными участками на территории муниципального образования ЗАТО город Заозерск, принятым решением Совета депутатов ЗАТО город Заозерск от 29 сентября 2015 г. N 24-3324.
Пунктом 3.2.3 Положения N 24-3324 в редакции, действовавшей в период рассмотрения Управлением муниципального имущества и жилищно-коммунального хозяйства администрации ЗАТО город Заозерск заявления Бородиной О.С. об изменении размера арендной платы, предусматривалось, что арендная плата определяется на основании кадастровой стоимости земельного участка и рассчитывается в размере 1,5%, но не выше размера земельного налога, рассчитанного в отношении земельного участка в случае заключения договора аренды земельного участка, предоставленного собственнику зданий, сооружений, право которого на приобретение в собственность земельного участка ограничено законодательством Российской Федерации, но не выше размера земельного налога, установленного в отношении предназначенных для использования в сходных целях и занимаемых зданиями, сооружениями земельных участков, для которых указанные ограничения права на приобретение в собственность отсутствуют.
Согласно пункту 2 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством; земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
В силу подпункта 6 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, расположенные в границах закрытых административно-территориальных образований и не указанные в пункте 4 данной статьи, ограничены в обороте.
Таким образом, все земельные участки на территории закрытого административно-территориального образования являются или изъятыми из оборота или ограниченными в обороте, при этом и та и другая категория не может предоставляться в частную собственность (пункт 2 статьи 27 ЗК РФ).
Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 г. N 508 "Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов" город Заозерск является закрытым административно-территориальным образованием.
Размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 39.7 ЗК РФ).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2017 г. N 531 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582" основные принципы дополнены принципом N 7, предусматривающим, что арендная плата при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определяется исходя из принципа наличия предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка, занимаемого зданием, сооружением, собственником этого здания, сооружения, в соответствии с которым размер арендной платы не должен превышать размер земельного налога, установленный в отношении предназначенных для использования в сходных целях и занимаемых зданиями, сооружениями земельных участков, для которых указанные ограничения права на приобретение в собственность отсутствуют.
Данный принцип устанавливает дополнительные гарантии при установлении размера арендной платы для лиц, имеющих в собственности объекты недвижимого имущества, расположенные на земельных участках, отнесенных законодательством к землям, ограниченным в обороте.
Поскольку основные принципы являются общеобязательными при определении арендной платы за находящуюся в публичной собственности землю для всех случаев, когда размер этой платы определяется не по результатам торгов и не предписан федеральным законом, соответствующим компетентным органам надлежит устанавливать размер арендной платы на основании названных принципов, в том числе в пределах, указанных в принципе N 7, в отношении ограниченных в обороте земельных участков, занятых зданиями и сооружениями, сформированных с учетом площади, необходимой для их эксплуатации.
Выводы судов в обжалуемых судебных актах о невозможности применения принципа N 7 в пределах закрытого административно-территориального образования по тому основанию, что все земельные участки в границах данной территории ограничены в обороте и в связи с этим для целей определения размера арендной платы не имеется земельных участков, используемых для сходных целей собственниками расположенных на нем зданий, сооружений и не отнесенных к землям, ограниченным в обороте, основаны на неверном применении основных принципов, действие которых распространяется на все виды ограниченных в обороте земельных участков и не соответствуют правовым позициям, изложенным в обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2019), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 27 ноября 2019 г., и обзоре N 4 (2019), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25 декабря 2019 г.
Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 декабря 2017 г. N 710 утверждены Методические рекомендации по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 (далее - методические рекомендации).
В пункте 30 раздела VIII методических рекомендаций в целях применения принципа N 7 при определении арендной платы за земельные участки рекомендуется исходить из необходимости учета интересов лиц, являющихся собственниками зданий, сооружений, расположенных на земельных участках, отнесенных законодательством Российской Федерации (пункт 5 статьи 27 ЗК РФ) к землям, ограниченным в обороте, предоставление которых в собственность не допускается. В указанном случае при определении размера арендной платы за земельный участок целесообразно основываться на размере земельного налога, исчисляемого в отношении земельного участка, расположенного в том же муниципальном образовании, что и земельный участок, размер арендной платы за который определяется, используемого для сходных целей собственниками расположенных на нем зданий, сооружений и не отнесенного к землям, ограниченным в обороте (с учетом положений пункта 1 статьи 387 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ).
Статьей 387 НК РФ предусмотрено, что земельный налог устанавливается данным кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с данным кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязателен к уплате на территориях этих муниципальных образований (пункт 1).
В соответствии с пунктом 1 статьи 394 НК РФ налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, нормативными правовыми актами представительного органа федеральной территории "Сириус") и не могут превышать:
1) 0,3 процента в отношении земельных участков: отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах и используемых для сельскохозяйственного производства; занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на земельный участок, приходящейся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) или приобретенных (предоставленных) для жилищного строительства (за исключением земельных участков, приобретенных (предоставленных) для индивидуального жилищного строительства, используемых в предпринимательской деятельности); не используемых в предпринимательской деятельности, приобретенных (предоставленных) для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства или огородничества, а также земельных участков общего назначения, предусмотренных Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; ограниченных в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, предоставленных для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд;
2) 1,5 процента в отношении прочих земельных участков.
Пунктом 3 статьи 394 НК РФ предусмотрено, что в случае, если налоговые ставки не определены нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, нормативными правовыми актами представительного органа федеральной территории "Сириус"), налогообложение производится по налоговым ставкам, указанным в пункте 1 данной статьи.
Решением Совета депутатов ЗАТО город Заозерск от 23 ноября 2010 г. N 13-2653 "О земельном налоге" на территории ЗАТО город Заозерск установлены следующие ставки земельного налога:
1) 0,3 процента в отношении земельных участков: занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на земельный участок, приходящейся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) или приобретенных (предоставленных) для жилищного строительства (за исключением земельных участков, предоставленных для индивидуального жилищного строительства, используемых в предпринимательской деятельности); отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования и используемых для сельскохозяйственного производства; не используемых в предпринимательской деятельности, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства или огородничества, а также земельных участков общего назначения, предусмотренных Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; ограниченных в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, предоставленных для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд;
2) 1,5 процента в отношении прочих земельных участков.
При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты постановлены с существенными нарушениями норм материального и норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела, в связи с чем указанные судебные акты подлежат отмене.
Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Октябрьского районного суда г. Мурманска от 11 сентября 2019 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Мурманского областного суда от 19 января 2021 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 1 сентября 2021 г. отменить, принять по делу новое решение.
Признать решение Управления муниципального имущества и жилищно-коммунального хозяйства администрации ЗАТО город Заозерск, оформленное письмом от 7 февраля 2019 г., об отказе в изменении размера арендной платы по договору от 16 июля 2015 г. N 979 аренды земельного участка с кадастровым номером < ... > , расположенного по адресу: < ... > , незаконным.
Возложить на Управление муниципального имущества и жилищно-коммунального хозяйства администрации ЗАТО город Заозерск обязанность повторно рассмотреть заявление Бородиной О.С. о расчете арендной платы за пользование земельным участком с кадастровым номером < ... > .