ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 января 2021 г. N 10-КАД20-6-К6
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Абакумовой И.Д.,
судей Нефедова О.Н. и Николаевой О.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Федеральной антимонопольной службы на решение Кировского областного суда от 25 октября 2019 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 февраля 2020 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 2 июля 2020 г. по делу по административному исковому заявлению акционерного общества "Куприт" о признании недействующим решения правления Региональной службы по тарифам Кировской области от 27 августа 2019 г. N 29/3-тко-2019 "О внесении изменений в решение правления Региональной службы по тарифам Кировской области от 11 декабря 2018 г. N 44/78-тко-2019 "О едином тарифе на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для АО "Куприт".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя по доверенности Федеральной антимонопольной службы Аленкова А.В., поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения представителей по доверенности акционерного общества "Куприт" Зыкова М.И. и Кочурова А.Г., возражавших против доводов кассационной жалобы, и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением правления Региональной службы по тарифам Кировской области (далее - РСТ Кировской области) от 11 декабря 2018 г. N 44/78-тко-2019 "О едином тарифе на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для акционерного общества "Куприт", установлен единый тариф на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее - ТКО) на территории Кировской области на 2019 год.
В ходе проведения внеплановой выездной проверки РСТ Кировской области Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС России) проверена правильность расчета и утверждения единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению твердыми коммунальными отходами.
По результатам проверки в адрес РСТ Кировской области внесено предписание от 23 июля 2019 г. N АД/63116/19 (далее - предписание) об исключении необоснованно, по мнению ФАС России, включенных в состав необходимой валовой выручки (далее - НВВ) АО "Куприт" при расчете единого тарифа региональному оператору на 2019 год расходов, в связи с завышением начальной (максимальной) стоимости этих услуг путем включения в расчет следующих затрат:
- расходов на финансовую аренду мусоровозов на шасси MAN стоимостью 11 335 593 руб. при возможности приобретения схожих по техническим характеристикам транспортных средств на шасси КАМАЗ стоимостью 6 286 017 руб.; выплат по лизингу в размере 12% годовых; применения срока амортизации в размере 5 лет;
- расходов на транспортирование твердых коммунальных отходов при средней заполняемости мусоровозов, используемых для перевозки твердых коммунальных отходов на первом плече в размере 85%, а не 100%;
- расходов на строительство и эксплуатацию мусороперегрузочных станций, так как включение данных расходов в состав НВВ регионального оператора не предусмотрено законодательством Российской Федерации в области регулирования цен (тарифов) в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами;
- расходов по налогу на доходы физических лиц, поскольку данные расходы не являются расходами регулируемой организации и не должны включаться в состав НВВ регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами.
В предписании указывалось на исключение из состава необходимой валовой выручки АО "Куприт" расходов по статье "Расходы на сбор и транспортирование ТКО", определенной в размере 1 332 452,73 тыс. руб., на сумму экономически необоснованных расходов 269 126 720 руб.
Решением правления РСТ Кировской области от 27 августа 2019 г. N 29/3-тко-2019 внесено изменение в решение правления РСТ Кировской области от 11 декабря 2018 г. N 44/78-тко-2019 "О едином тарифе на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для АО "Куприт", которым ранее установленный региональному оператору, тариф снижен на период с 1 сентября 2019 по 31 декабря 2019 г. с 960,68 руб. до 809,20 руб. за куб. метр для населения, собственников жилых помещений и исполнителей коммунальных услуг (с учетом НДС) с 800,57 руб. до 674,33 руб. за куб. метр для прочих потребителей.
АО "Куприт" обратилось в Кировский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения правления РСТ Кировской области от 27 августа 2019 г. N 29/3-тко-2019 "О внесении изменений в решение правления Региональной службы по тарифам Кировской области от 11 декабря 2018 г. N 44/78-тко-2019 "О едином тарифе на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для АО "Куприт".
Решением Кировского областного суда от 25 октября 2019 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 февраля 2020 г., решение правления РСТ Кировской области от 27 августа 2019 г. N 29/3-тко-2019 "О внесении изменения в решение региональной службы по тарифам Кировской области от 11 декабря 2018 г. N 44/78-тко-2019 "О едином тарифе на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для АО "Куприт" признано недействующим со дня его принятия.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 2 июля 2020 г. судебные акты судов первой и апелляционной инстанций оставлены без изменения.
В кассационной жалобе, представленной в Верховный Суд Российской Федерации, Федеральная антимонопольная служба просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 7 октября 2020 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 15 декабря 2020 г. кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.
В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Нарушения такого характера были допущены судами исходя из следующего.
Государственное регулирование тарифов в сфере обращения с отходами производства и потребления осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 сентября 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон от 24 сентября 1998 г. N 89-ФЗ), Основами ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Правила регулирования тарифов), утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. N 484 "О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами", а также Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными Приказом ФАС России от 21 ноября 2016 года N 1638/16.
Согласно пункту 29 Основ ценообразования при применении метода экономически обоснованных расходов (затрат) необходимая валовая выручка регулируемой организации определяется как сумма планируемых на очередной период регулирования расходов (затрат), в том числе, производственных расходов; административных расходов; расходов на арендную плату, лизинговые платежи, концессионную плату; нормативной прибыли; расходов на плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов.
В соответствии с пунктом 90 Основ ценообразования необходимая валовая выручка регионального оператора определяется в соответствии с Методическими указаниями как сумма необходимой валовой выручки организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, включая обработку твердых коммунальных отходов, в том числе собственная необходимая валовая выручка регионального оператора, относимая на такие виды деятельности, расходов на транспортирование твердых коммунальных отходов, а также расходов на приобретение контейнеров и бункеров для накопления твердых коммунальных отходов и их содержание, уборку мест погрузки твердых коммунальных отходов и расходов, связанных с предоставлением безотзывной банковской гарантии в обеспечение исполнения обязательств по соглашению об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключенному органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и региональным оператором.
Пунктом 14 Основ ценообразования в области обращения с ТКО установлено, что приоритетным (в случае оказания работ (услуг) по нерегулируемым государством ценам) методом определения экономической обоснованности расходов является метод определения цены исходя из цен, установленных в договорах, заключенных в результате проведения торгов.
Суды, удовлетворяя требования регионального оператора о признании недействующим решения органа регулирования тарифов в части необоснованного исключения из НВВ АО "Куприт" расходов на транспортировку твердых коммунальных отходов в связи с завышением начальной (максимальной) стоимости услуг по их транспортировке исходили из следующего.
На основании результатов конкурсного отбора регионального оператора по обращению с ТКО в соответствии с протоколом рассмотрения заявок на участие в конкурсном отборе регионального оператора по обращению с ТКО на территории Кировской области от 6 апреля 2018 г. N 2 между министерством энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Кировской области и АО "Куприт" заключено соглашение от 24 апреля 2018 г. об организации деятельности по обращению с ТКО на территории Кировской области (далее - Соглашение).
В соответствии с пунктом 1.3 Соглашения АО "Куприт" на 10 лет присвоен статус регионального оператора по обращению с ТКО на территории Кировской области.
В соответствии с пунктом 1.5 Соглашения зоной деятельности АО "Куприт" является вся территория Кировской области в соответствии с территориальной схемой обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Кировской области, утвержденной распоряжением Министерства охраны окружающей среды Кировской области от 15 декабря 2016 г. N 20 (далее - Территориальная схема).
Учитывая, что в зоне деятельности АО "Куприт" образуется более 30% ТКО (по массе отходов), образующихся на территории Кировской области, в соответствии с пунктом 2.1.3 Соглашения обществом проведены торги для определения расчетных значений расходов, учитываемых при установлении тарифов.
По результатам торгов стоимость услуг по транспортированию ТКО на территории Кировской области составила 1 327 582,24 тыс. руб. С операторами по транспортированию ТКО заключены соответствующие договоры, сформированы цены на услуги по транспортированию ТКО для АО "Куприт".
Признавая необоснованным исключение из состава НВВ при установлении тарифов на 2019 год расходов по транспортировке ТКО затрат на приобретение по договорам лизинга мусоровозов на шасси MAN стоимостью 11 335 593 руб. при возможности приобретения схожих по техническим характеристикам транспортных средств на шасси КАМАЗ стоимостью 6 286 017 руб., а также выплат по лизингу в размере 12% годовых, суды исходили из того, что выводы ФАС России относительно данным расходов не подтверждены соответствующими эксплуатационными расчетами.
При первоначальном включении данных расходов в НВВ тарифный орган учитывал расчет данных расходов, содержащийся в электронной модели территориальной схемы обращения отходов, актуализированной на 2019 год ООО "Большая тройка". Данные расчеты признаны судами экономически обоснованными.
Оценивая доводы ФАС России в части завышения расходов на транспортирование ТКО при средней заполняемости мусоровозов, используемых для перевозки ТКО, на первом плече в размере 85%, а не 100%, суды исходили из того, что процент загрузки мусоровозов обусловлен в данном случае техническим расчетом конструктивных особенностей техники.
Кроме того, принимая во внимание особенности подлежащего транспортированию груза (ТБО), порядок его транспортирования с учетом параметров, определенных территориальной схемой в рабочие и нерабочие дни, произвести равномерную загрузку мусоровозов не представляется возможным, в связи с чем заложенная в тарифе стоимость транспортировки исходя из 85-процентной загрузки мусоровозов является обоснованной.
Доказательств, подтверждающих возможность соблюдения требований законодательства исходя из 100-процентной загрузки транспортирующей ТБО техники, в материалы дела не представлено.
Вместе с тем, Судебная коллегия считает ошибочными выводы судов относительно необоснованности расчета органом регулирования сроков амортизации мусоровозов в целях определения расходов на транспортирование ТКО исходя из максимального срока полезного использования названной техники - 10 лет.
Согласно пункту 34 Основ ценообразования расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов для расчета тарифов определяются на уровне, равном сумме отношений стоимости амортизируемых активов регулируемой организации к сроку полезного использования таких активов, принадлежащих ей на праве собственности или на ином законном основании.
При расчете экономически обоснованного размера амортизации на плановый период регулирования срок полезного использования активов и отнесение этих активов к соответствующей амортизационной группе определяются органами регулирования тарифов в соответствии с максимальными сроками полезного использования, установленными Классификацией основных средств, включаемых в амортизационные группы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 января 2002 г. N "О Классификации основных средств, включаемых в амортизационные группы".
Учитывая, что мусоровозы согласно Классификации основных средств, включаемых в амортизационные группы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 января 2002 N 1, относятся к 5 амортизационной группе имущества сроком полезного использования свыше 7 и до 10 лет включительно, то расчет расходов должен осуществляться исходя из десятилетнего срока амортизации мусоровозов.
Также Судебная коллегия не может согласиться с выводами судов, относительно обоснованности включения в состав расходов по транспортировке ТКО расходов на строительство и эксплуатацию мусороперегрузочных станций в размере 17 496,1 тыс. руб.
Согласно абзацу пятому пункта 90 Основ ценообразования в расходы на транспортирование твердых коммунальных отходов включаются расходы на транспортирование твердых коммунальных отходов, предусмотренных схемой потоков твердых коммунальных отходов, содержащейся в территориальной схеме, в том числе от мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, определенных договором на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, до объектов размещения твердых коммунальных отходов, включенных в соответствии с пунктом 8 статьи 29.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" в перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации, а также от указанных объектов до объектов, используемых для обработки, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов.
На момент установления тарифов схема потоков твердых коммунальных отходов, содержащаяся в территориальной схеме обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Кировской области, утвержденной распоряжением министерства окружающей среды Кировской области от 15 декабря 2016 г. N 20, не содержала данных о строительстве мусороперегрузочных станций.
Ссылка на указание данных объектов в электронной модели территориальной схемы обращения отходов, актуализированной на 2019 год ООО "Большая тройка", является несостоятельной, поскольку электронная модель, согласно пункту 2 Правил разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требования к составу и содержанию таких схем, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации Российской Федерации от 22 сентября 2018 г. N 1130, представляет собой информационную систему, включающую в себя базы данных, программное и техническое обеспечение, предназначенные для ввода, хранения, актуализации, обработки, анализа, представления, визуализации данных о системе организации и осуществления на территории субъекта Российской Федерации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов, образующихся на территории субъекта Российской Федерации, и (или) отходов, поступающих из других субъектов Российской Федерации, и не может заменять утвержденную в установленном законом порядке территориальную схему обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.
Новая территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами на территории Кировской области утвержденная распоряжением Министерства охраны окружающей среды Кировской области от 26 ноября 2019 г. N 23, также не содержит данных о строительстве на территории области мусороперегрузочных станций.
Согласно постановлению Правительства Кировской области от 8 июля 2014 г. N 621-П "Об утверждении региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Кировской области на 2019 - 2029 годы" одним из мероприятий по ее реализации является проектирование и строительство мусороперегрузочных станций, ресурсное обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных систем всех уровней, а также средств внебюджетных источников (средств инвесторов) - региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами.
Исходя из пункта 1 Правил разработки, утверждения и корректировки инвестиционных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, а также осуществления контроля за их реализацией, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 г. N 424 (далее - Правила N 424), инвестиционные программы могут утверждаться, в том числе для операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами и осуществляющих строительство, реконструкцию объектов обработки, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов.
В соответствии с пунктом 3 Правил N 424 в инвестиционную программу подлежат включению мероприятия по строительству, реконструкции объектов, реализуемые регулируемой организацией или нерегулируемой организацией, предусмотренные территориальной схемой в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, соглашением между органом государственной власти субъекта Российской Федерации и региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, концессионными соглашениями, соглашением о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, инвестиционным договором.
Согласно пункту 10 названных Правил в качестве источников финансирования инвестиционной программы могут быть указаны: а) следующие учтенные при установлении тарифов регулируемой организации средства, направляемые на капитальные вложения: амортизационные отчисления; нормативная прибыль; б) привлеченные средства - займы и кредиты; в) средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В силу пункта 6 Правил N 424 мероприятия инвестиционной программы распределяются по группам, в том числе мероприятия инвестиционной программы в части хранения твердых коммунальных отходов (подпункт "д").
Согласно пункту 10(1) Правил N 424 подпункт "а" пункта 10 настоящих Правил не применяется при реализации мероприятий, предусмотренных, в том числе подпунктом "д" пункта 6 настоящих Правил.
На основании изложенного расходы на строительство и эксплуатацию мусороперегрузочных станций относятся к мероприятиям по хранению твердых коммунальных отходов, источниками финансирования данных расходов не могут являться регулируемые тарифы в сфере обращения с ТКО.
Также являются необоснованными выводы судов о включении в НВВ АО "Куприт" при расчете тарифа на 2019 год по статье расходов "Фонд оплаты труда административно-хозяйственного персонала" сумм налога на доходы физических лиц.
Согласно статьям 209, 210 Налогового кодекса Российской Федерации объектом налогообложения указанным налогом признается доход, полученный налогоплательщиками, в данном случае работниками организации.
АО "Куприт" в соответствии со статьями 23, 230 Налогового кодекса Российской Федерации является налоговым агентом, представляющим в налоговые органы документы, содержащие сведения о доходах физических лиц, суммах налога, исчисленных, удержанных и перечисленных в бюджетную систему Российской Федерации в отношении работников данной организации.
Таким образом, налог на доходы физических лиц не является расходами организации от осуществления регулируемой деятельности и не может быть учтен в расчете необходимой валовой выручки при установлении единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами.
С учетом изложенного Судебная коллегия приходит к выводу, что судами допущены существенные нарушения норм материального права, повлиявшие на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца, что служит основанием для отмены судебных актов и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении административного дела суду первой инстанции следует учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с установленными по административному делу обстоятельствами и требованиями закона.
Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Кировского областного суда от 25 октября 2019 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 февраля 2020 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 2 июля 2020 г. отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.