ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 декабря 2018 г. N 59-КГ18-20
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Благовещенска Амурской области на решение Благовещенского городского суда Амурской области от 7 сентября 2017 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 26 декабря 2017 года по делу по административному исковому заявлению прокурора города Благовещенска Амурской области к администрации города Благовещенска Амурской области о возложении обязанности ввести в состав единой дежурно-диспетчерской службы управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям города Благовещенска Амурской области дополнительные должности.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
прокурор города Благовещенска Амурской области обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации города Благовещенска Амурской области о возложении обязанности ввести в состав единой дежурно-диспетчерской службы (далее - ЕДДС) управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям города Благовещенска Амурской области (далее - управление по делам ГОЧС города Благовещенска) должности заместителей начальника ЕДДС: по управлению и средствам связи; по мониторингу и прогнозированию чрезвычайных ситуаций.
В обоснование своих требований прокурор указал на то, что в ходе проведенной по обращению Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Амурской области (далее - ГУ МЧС России по Амурской области) проверки было установлено несоответствие ЕДДС города Благовещенска предъявляемым требованиям, поскольку в штате данной службы отсутствуют указанные выше должности.
Решением Благовещенского городского суда Амурской области от 7 сентября 2017 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 26 декабря 2017 года, заявленные требования удовлетворены.
Определением судьи Амурского областного суда от 30 мая 2018 года администрации города Благовещенска Амурской области отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, администрация города Благовещенска Амурской области просит отменить решение Благовещенского городского суда Амурской области от 7 сентября 2017 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 26 декабря 2017 года и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 22 октября 2018 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.
Удовлетворяя административный иск, суды исходили из того, что вопреки пункту 1.4.2 Положения о единой дежурно-диспетчерской службе муниципального образования, утвержденного протоколом заседания Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности от 21 октября 2011 года N 5, согласно которому в состав руководства ЕДДС входят начальник ЕДДС и не менее двух его заместителей: по управлению и средствам связи; по мониторингу и прогнозированию чрезвычайных ситуаций, в штате ЕДДС управления по делам ГОЧС города Благовещенска отсутствуют названные должности.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации такие выводы судебных инстанций считает основанными на неправильном применении норм материального права.
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и органы которого не входят в систему органов государственной власти (статья 12, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации, статья 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ), статья 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
В силу пунктов 8, 28 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа; организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.
Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в названный федеральный закон, а финансовые обязательства, возникающие в связи с решением данных вопросов, исполняются за счет средств местных бюджетов (статья 18 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).
Органы местного самоуправления самостоятельно, под свою ответственность организуют мероприятия в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в рамках предоставленных им полномочий и осуществляют финансирование данных мероприятий, а также создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (подпункты "г" и "з" пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").
Согласно статье 4 названного выше федерального закона органы управления, силы и средства органов местного самоуправления входят в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N 794 утверждено Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Органами повседневного управления единой системы на муниципальном уровне являются создаваемые в установленном порядке единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований, а также дежурно-диспетчерские службы и другие организации (подразделения), создаваемые органами местного самоуправления (абзац пятый пункта 11 данного положения).
Правительство Амурской области постановлением от 15 декабря 2009 года N 588 утвердило Положение об Амурской областной территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - Положение об Амурской областной территориальной подсистеме). В соответствии с пунктом 3 данного положения Амурская областная территориальная подсистема единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - областная подсистема РСЧС) объединяет органы управления, силы и средства исполнительных органов государственной власти области, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Законом Амурской области "О защите населения и территорий области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
На каждом уровне областной подсистемы РСЧС создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи и оповещения органов управления и сил областной подсистемы РСЧС, системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях и системы информирования населения о чрезвычайных ситуациях (пункт 5 названного положения).
Согласно абзацам третьему и шестому пункта 10 Положения об Амурской областной территориальной подсистеме органами повседневного управления областной подсистемы РСЧС на муниципальном уровне являются единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований, компетенция и полномочия которых определяются соответствующими положениями о них или уставами.
Таким образом, по смыслу приведенных норм права органы местного самоуправления в целях защиты населения и территорий муниципальных образований от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера создают органы повседневного управления в форме ЕДДС муниципальных образований, состав и структуру которых самостоятельно и под свою ответственность определяют путем издания соответствующих муниципальных правовых актов.
Из материалов дела следует, что на территории муниципального образования город Благовещенск Амурской области в соответствии с постановлением мэра от 6 августа 1998 года N 2185 создана единая дежурно-диспетчерская служба. На основании обращения начальника ГУ МЧС России по Амурской области по факту несоответствия деятельности единых дежурно-диспетчерских служб предъявляемым к ним требованиям прокуратурой города Благовещенска проведена проверка, в ходе которой установлено, что в штате ЕДДС города Благовещенска отсутствуют должности заместителей начальника ЕДДС: по управлению и средствам связи; по мониторингу и прогнозированию чрезвычайных ситуаций. Данные должности в штате ЕДДС предусмотрены в пункте 1.4.2 Положения о единой дежурно-диспетчерской службе муниципального образования, утвержденного протоколом заседания Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности от 21 октября 2011 года N 5.
Согласно пункту 1 Положения о Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (далее - Комиссия), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14 января 2003 года N 11, Комиссия является координационным органом, образованным для обеспечения согласованности действий органов исполнительной власти, государственных и иных организаций в целях реализации государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и обеспечения пожарной безопасности. Решения Комиссии оформляются в виде протоколов, которые подписываются председателем Комиссии или его заместителем, председательствующим на заседании, а при необходимости - в виде проектов распоряжений и постановлений Правительства Российской Федерации, которые вносятся в установленном порядке в Правительство Российской Федерации (абзац второй пункта 8).
Пунктом 9 названного положения установлено, что решения Комиссии являются обязательными только для федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом данный пункт относительно органов местного самоуправления предписаний не содержит.
Более того, в пункте 2 раздела V протокола заседания Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности от 21 октября 2011 года N 5 указано на рекомендательный характер Положения о единой дежурно-диспетчерской службе муниципального образования.
При таком положении у судов первой и апелляционной инстанций отсутствовали правовые основания для возложения на администрацию города Благовещенска Амурской области обязанности ввести в штат должности, упоминаемые в документе рекомендательного характера, что влечет ограничение конституционных гарантий самостоятельности ответчика и нарушение закрепленного в статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принципа самостоятельности местного бюджета, поскольку понуждает к несению дополнительных затрат на содержание должностей, включение которых в штатное расписание ЕДДС не является обязательным. Кроме того, из материалов дела видно, что главные специалисты управления по делам ГОЧС города Благовещенска функции по управлению и средствам связи, а также мониторингу и прогнозированию чрезвычайных ситуаций выполняют.
С учетом того, что судами первой и апелляционной инстанций допущены ошибки в применении норм материального права, которые повлияли на исход рассмотрения дела, судебные акты подлежат отмене.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Благовещенского городского суда Амурской области от 7 сентября 2017 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 26 декабря 2017 года отменить.
Принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административного иска прокурора города Благовещенска Амурской области к администрации города Благовещенска Амурской области о возложении обязанности ввести в состав единой дежурно-диспетчерской службы управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям города Благовещенска Амурской области дополнительные должности.