КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 апреля 2021 г. N 605-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ОБЩЕСТВА
С ОГРАНИЧЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ "НКА ИНВЕСТ" НА НАРУШЕНИЕ
ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ПУНКТОМ 5 СТАТЬИ 27 И ПОДПУНКТОМ 4
ПУНКТА 5 СТАТЬИ 39.7 ЗЕМЕЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, В.Г. Ярославцева,
заслушав заключение судьи Г.А. Гаджиева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы общества с ограниченной ответственностью "НКА ИНВЕСТ",
установил:
1. Общество с ограниченной ответственностью "НКА ИНВЕСТ" (далее - ООО "НКА ИНВЕСТ") оспаривает конституционность следующих положений Земельного кодекса Российской Федерации:
пункта 5 статьи 27, закрепляющего перечень ограниченных в обороте земельных участков из числа находящихся в государственной или муниципальной собственности;
подпункта 4 пункта 5 статьи 39.7, устанавливающего, что размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в размере не выше размера земельного налога, рассчитанного в отношении такого земельного участка, в случае заключения договора аренды земельного участка в соответствии с пунктом 3 или 4 статьи 39.20 данного Кодекса с лицами, которым находящиеся на неделимом земельном участке здания, сооружения, помещения в них принадлежат на праве оперативного управления.
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения не соответствуют Конституции Российской Федерации, в частности ее статье 19 (часть 2), поскольку допускают применение льготного порядка расчета арендной платы лишь в отношении арендуемых земельных участков, которые ограничены в обороте в силу пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации (без учета иных законодательных ограничений, препятствующих приватизации таких участков); предусматривают возможность применения разных ставок арендных платежей в отношении собственников помещений в здании, с одной стороны, и лиц, владеющих помещениями в том же здании на праве оперативного управления, - с другой; при рассмотрении дел об оспаривании размера арендных платежей не позволяют судам применить закрепленный в Основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582) (далее - Основные принципы), принцип учета наличия предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка, занимаемого зданием, сооружением, собственником этого здания, сооружения, и в соответствии с которым размер арендной платы не должен превышать размер земельного налога, установленный в отношении предназначенных для использования в сходных целях и занимаемых зданиями, сооружениями земельных участков, для которых указанные ограничения права на приобретение в собственность отсутствуют (далее также - принцип N 7).
Как следует из представленных материалов, ООО "НКА ИНВЕСТ" приобрело право собственности на помещение в здании общественно-торгового центра, расположенного на земельном участке, относящемся к публичной собственности. Поскольку некоторые помещения в указанном здании, принадлежащие публично-правовому образованию, были переданы им в оперативное управление третьим лицам, заявитель пользовался земельным участком, на котором расположено здание, на основании договора аренды указанного участка с множественностью лиц на стороне 20 арендатора (данное правило установлено пунктом 3 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации). Не согласившись с размером взимаемой с него арендной платы, ООО "НКА ИНВЕСТ" обратилось в суд с требованием о ее снижении, ссылаясь в обоснование своей позиции на принцип N 7.
Решением арбитражного суда, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, в удовлетворении исковых требований отказано. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации заявителю отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Суды отметили, что арендуемый земельный участок не является ограниченным в обороте в соответствии с пунктом 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, наличие же в расположенном на данном участке здании помещений, находящихся в публичной собственности, не означает ограничения оборотоспособности земельного участка в том смысле, который придается ему Земельным кодексом Российской Федерации, и дополнительно указали, что заявитель не относится к названным в пункте 5 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации лицам, обладающим правом на льготный размер арендной платы.
2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.
Вопрос об оценке конституционности пункта 5 статьи 27 и пункта 5 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации неоднократно ставился перед Конституционным Судом Российской Федерации, который не обнаружил оснований рассматривать эти законоположения как противоречащие статьям 9 (часть 2), 19 (часть 1) и 36 (часть 3) Конституции Российской Федерации (определения от 12 ноября 2019 года N 2971-О, от 29 сентября 2020 года N 2140-О и др.). При этом Конституционный Суд Российской Федерации исходил из того, что федеральный законодатель, обладая широкой дискрецией при установлении правил определения арендной платы в договоре аренды земельных участков, находящихся в публичной собственности, вместе с тем связан конституционным принципом справедливости и должен обеспечивать необходимый баланс частных и общих интересов, а также эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на доходность арендуемых земельных участков.
Данная правовая позиция учитывает также положения абзаца второго Основных принципов, согласно которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2017 года N 424-О и от 28 ноября 2019 года N 3072-О).
2.1. В соответствии со статьей 129 ГК Российской Федерации законом или в установленном законом порядке могут быть введены ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав, в частности могут быть предусмотрены виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо совершение сделок с которыми допускается по специальному разрешению (пункт 2), земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (пункт 3).
В свою очередь, Земельный кодекс Российской Федерации закрепляет в качестве основных принципов земельного законодательства приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, деление земель по целевому назначению на категории, дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы (подпункты 2, 5, 8 и 10 пункта 1 статьи 1).
В порядке развития данных принципов указанный Кодекс предусматривает особые правовые режимы для ряда земельных участков, обусловленные их специальным целевым назначением (в том числе назначением расположенных на них объектов недвижимого имущества), призванные обеспечить прежде всего публичные интересы, в том числе в области безопасности государства, защиты и охраны земли как важнейшей составной части природы, сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий и т.д. (главы XVI - XIX). Соответствующие положения, определяющие правовые режимы указанных участков, содержатся также в иных кодексах и федеральных законах (Водный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и др.) и, как правило, включают ограничения или запреты на совершение действий, нарушающих или создающих угрозу нарушения целевого назначения земельных участков, что не исключает права законодателя вводить иные правовые механизмы, обеспечивающие дополнительную их защиту.
К числу таких механизмов следует отнести положения пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, определяющие перечень видов земельных участков, ограниченных в обороте, обеспечивающий соблюдение указанных выше публичных интересов (земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий; занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, музеями-заповедниками; предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств и др.).
В соответствии с абзацем вторым пункта 2 данной статьи земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Такой запрет непосредственно связан с широким спектром правомочий в отношении земельного участка, которыми законодательство наделяет его собственника. Соответственно, сохранение земельного участка в публичной собственности позволяет обеспечить соответствующий уровень контроля со стороны государственных и муниципальных органов за правомерным использованием такого участка иными лицами, включая арендаторов, а также оперативно реагировать на возможные нарушения.
2.2. Земельный кодекс Российской Федерации в подпункте 7 пункта 1 статьи 1 среди основных принципов земельного законодательства называет также платность использования земли (любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации) и устанавливает в пункте 1 статьи 65 формы платы - в виде земельного налога (до введения в действие налога на недвижимость) и арендной платы.
Специальная норма данного Кодекса - статья 39.7, посвященная вопросам определения размера арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, с одной стороны, непосредственно регулирует отдельные аспекты расчета арендных платежей с учетом объективных особенностей арендуемых земельных участков, расположенных на них зданий, сооружений или правового статуса арендатора, а с другой - содержит предписание Правительству Российской Федерации установить Основные принципы.
При этом как федеральный законодатель, так и Правительство Российской Федерации обладают широкой дискрецией при определении порядка и условий расчета арендной платы для разных категорий арендаторов за использование земельных участков, относящихся к публичной собственности. Принимая во внимание, что арендная плата выступает одним из источников доходов соответствующих бюджетов (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2014 года N 2603-О, от 29 марта 2016 года N 582-О, от 12 ноября 2019 года N 2971-О, от 30 июня 2020 года N 1508-О и др.), правовое регулирование в рассматриваемой сфере общественных отношений должно осуществляться на основании общеправового требования справедливости и учета баланса частных и публичных интересов, в том числе посредством использования экономически обоснованного и взвешенного подхода, исключающего снижение неналоговых поступлений в бюджеты соответствующих уровней вследствие неоправданно широкого предоставления льгот и преимуществ арендаторам земельных участков, относящихся к публичной собственности.
3. Как следует из представленных материалов, заявитель оспаривает пункт 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, по сути, во взаимосвязи с принципом N 7, в частности, настаивая на том, что оборотоспособность земельного участка зависит от возможности реализации права на его приобретение в частную собственность, и отмечая, что при таком подходе ограничения в данном праве равнозначны ограничениям в обороте. В качестве же законодательного ограничения права на приватизацию земельного участка ООО "НКА ИНВЕСТ" предлагает 20 рассматривать пункт 3 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающий, что, если помещения в здании, сооружении, расположенных на неделимом земельном участке, принадлежат одним лицам на праве собственности, другим лицам на праве хозяйственного ведения и (или) оперативного управления либо на неделимом земельном участке расположено несколько зданий, сооружений, принадлежащих одним лицам на праве собственности, другим лицам на праве хозяйственного ведения и (или) оперативного управления, такой земельный участок может быть предоставлен этим лицам только в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора.
Между тем федеральный законодатель обоснованно и правомерно использует иные критерии при определении круга земельных участков, ограниченных в обороте, ориентируясь прежде всего на публичные интересы в их использовании. К этим критериям не отнесены особенности приватизации земельных участков, обусловленные различиями в правовом статусе собственников помещений в зданиях, расположенных на таких участках.
Кроме того, для уяснения содержания принципа N 7, который не был предусмотрен исходной редакцией Основных принципов, необходимо учитывать его назначение, определяемое как в ходе соответствующего процесса нормотворчества, так и в силу официального толкования и складывающейся судебной практики.
Так, согласно письму Министерства экономического развития Российской Федерации от 15 ноября 2018 года N Д23и-6099 "О применении принципа учета наличия предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка, занимаемого зданием, сооружением, собственником этого здания, сооружения" принятие указанного принципа было обусловлено поручением Президента Российской Федерации от 29 января 2016 года N Пр-147, сформулированным в адрес Правительства Российской Федерации, об установлении дополнительных гарантий экономической обоснованности размера арендной платы за земельные участки, ограниченные в обороте, для лиц, имеющих в собственности объекты недвижимого имущества, расположенные на таких земельных участках и арендующих такие земельные участки.
Правительство Российской Федерации, дополнив Основные принципы принципом N 7, в свою очередь поручило Минэкономразвития России разработать и утвердить до 1 января 2018 года методические рекомендации по применению Основных принципов (Постановление Правительства Российской Федерации от 5 мая 2017 года N 531 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582").
Согласно пункту 30 Методических рекомендаций по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 (утверждены приказом Минэкономразвития России от 29 декабря 2017 года N 710), в целях применения принципа N 7 рекомендуется исходить из необходимости учета интересов лиц, являющихся собственниками зданий, сооружений, расположенных на земельных участках, отнесенных законодательством Российской Федерации (пункт 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации) к землям, ограниченным в обороте, предоставление которых в собственность не допускается, при определении арендной платы за такие земельные участки.
Верховный Суд Российской Федерации в апелляционном определении от 20 сентября 2018 года N АПЛ18-361 отметил, что положения пункта 30 Методических рекомендаций в части указания на пункт 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации разъясняют используемую в принципе N 7 формулировку "предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка" и не противоречат действующему законодательству.
Таким образом, в системе действующего правового регулирования (с учетом правоприменительной практики и официальных разъяснений) принцип N 7 подлежит применению к арендным платежам за использование земельных участков, которые определены в пункте 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации как ограниченные в обороте.
4. Что же касается подпункта 4 пункта 5 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации, то ООО "НКА ИНВЕСТ" оспаривает это положение в связи с тем, что в ситуации, когда помещения в здании, расположенном на неделимом земельном участке, принадлежат одним лицам на праве собственности, другим лицам на праве хозяйственного ведения и (или) оперативного управления, содержащаяся в нем норма предоставляет право на льготный режим арендных платежей только тем арендаторам, которым помещения принадлежат на праве оперативного управления.
Любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (статья 19, части 1 и 2), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (постановления от 24 октября 2000 года N 13-П, от 16 июня 2006 года N 6-П и др.).
Применительно к положениям пункта 5 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 12 ноября 2019 года N 2971-О указал, что они гарантируют поименованным в нем лицам определение размера арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, в размере не выше размера земельного налога, рассчитанного в отношении такого земельного участка, что позволяет учесть, в частности, особенности отдельных категорий участников земельных отношений, направлено на обеспечение баланса частных и публичных интересов и само по себе не препятствует определению размера арендной платы за земельный участок в соответствии с правилами, утверждаемыми при соблюдении принципов ее определения, установленных Правительством Российской Федерации.
В этой связи выбор законодателем в качестве льготной категории арендаторов лиц, которым помещения в зданиях, сооружениях, находящихся на арендуемом неделимом земельном участке, принадлежат на праве оперативного управления, следует считать оправданным, поскольку он основан на их особом правовом статусе, характеризующемся непосредственной правовой и финансовой связью этих лиц с публично-правовыми образованиями и зависимостью первых от последних.
Таким образом, принимая во внимание, что Конституция Российской Федерации проводит различие между вопросами регулирования, защиты прав и свобод человека и гражданина (пункт "в" статьи 71) и ограничения прав и свобод человека и гражданина (статья 55, часть 3), оспариваемые нормативные положения не могут расцениваться как нарушающие конституционные права ООО "НКА ИНВЕСТ", а Конституционный Суд Российской Федерации не находит оснований для принятия его жалобы к рассмотрению.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43, частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "НКА ИНВЕСТ", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН