ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 января 2020 г. N 306-ЭС19-11694
Дело N А12-23635/2018
Резолютивная часть определения объявлена 15 января 2020 года.
Полный текст определения изготовлен 20 января 2020 года.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Завьяловой Т.В.,
судей Антоновой М.К., Прониной М.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Волгоградской области (далее - УФК по Волгоградской области, казначейство) на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 20.09.2018 по делу N А12-23635/2018, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2018 и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 15.04.2019 по тому же делу
по заявлению Комитета социальной защиты населения Волгоградской области (далее - Комитет социальной защиты населения, комитет) к казначейству о признании недействительным представления от 26.06.2018 N 29-11-53/24-12888,
с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Комитета финансов по Волгоградской области, Министерства труда и социальной защиты населения Российской Федерации, администрации Волгоградской области.
В заседании приняли участие представители:
от Управления Федерального казначейства по Волгоградской области - Позняк А.Н., Седой Е.И.;
от Комитета социальной защиты населения Волгоградской области - Каменев Р.А.;
от Комитета финансов Волгоградской области - Аникеева С.В.;
от Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации - Никитенко И.Л.;
от Администрации Волгоградской области - Каменев Р.А.;
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., доводы представителей лиц, участвующих в деле, по кассационной жалобе, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
в 2016 году Волгоградской области предоставлялась субсидия из федерального бюджета, в числе прочего, на осуществление расходных полномочий, предусмотренных государственной программой области "Формирование доступной среды жизнедеятельности для инвалидов и маломобильных групп населения в Волгоградской области" на 2014 - 2016 годы, утвержденной постановлением Правительства Волгоградской области от 30.12.2013 N 805-п (далее - постановление N 805-п).
Ответственным исполнителем государственной программы Волгоградской области являлся Комитет социальной защиты населения Волгоградской области, он же был и одним из главных распорядителей средств областного бюджета, предусмотренных на реализацию государственной программы Волгоградской области (раздел 7 постановления N 805-п).
Между Администрацией Волгоградской области и Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации заключено соглашение от 30.06.2016 N 16-С-13-ГП-46 о предоставлении из федерального бюджета в 2016 году Волгоградской области субсидии на софинансирование расходов на реализацию мероприятий в сфере обеспечения доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения (далее - соглашение о предоставлении субсидии).
В соответствии с пунктами 2.1 - 2.1.3 соглашения общий объем бюджетных ассигнований, предусматриваемых в бюджете Волгоградской области на финансовое обеспечение расходных обязательств, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, составляет в 2016 году 116 396 400 рублей, в том числе на финансирование:
мероприятий, включенных в государственную программу Волгоградской области "Формирование доступной среды жизнедеятельности для инвалидов и маломобильных групп населения в Волгоградской области на 2014 - 2016 годы", разработанной на основе примерной программы субъекта Российской Федерации по обеспечению доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения, в размере 85 417 700 рублей;
мероприятий по созданию в дошкольных образовательных и общеобразовательных организациях, организациях дополнительного образования детей (в том числе в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по адаптированным основным общеобразовательным программам) условий для получения детьми-инвалидами качественного образования, в размере 29 312 000 рублей;
мероприятий по поддержке учреждений спортивной направленности по адаптивной физической культуре и спорту в субъекте Российской Федерации в размере 1 666 700 рублей.
УФК по Волгоградской области на основании приказа от 25.01.2018 N 53-ОД (в соответствии с поручением Федерального казначейства от 13.12.2017 N 07-04-05/17-960) провело проверку соблюдения Комитетом социальной защиты населения, как ответственным исполнителем программы, условий софинансирования из областного бюджета расходных обязательств Волгоградской области, на выполнение которых предоставлялась субсидия.
По итогам проверки казначейство пришло к выводу о допущенном комитетом нарушении в части несоблюдения условий соглашения о предоставлении субсидии на реализацию мероприятий по обеспечению доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения (постановление N 805-п), которое выразилось в необеспечении уровня софинансирования расходных обязательств Волгоградской области за счет средств бюджета Волгоградской области, что привело к перерасходу средств субсидии из федерального бюджета.
Так, в соответствии с приложением N 1 к соглашению о предоставлении субсидии на реализацию названных мероприятий предусмотрено предоставление субсидии из федерального бюджета в сумме 22 215 700 рублей, из областного бюджета 63 202 000 рублей, из местного бюджета - 12 442 500 рублей.
Фактически в 2016 году на реализацию государственной программы, утвержденной постановлением N 805-п, приняты и оплачены обязательства: из федерального бюджета в сумме 22 205 006 рублей 55 копеек, из бюджета Волгоградской области - 58 516 333 рубля 58 копеек, из бюджетов муниципальных образований - 10 684 241 рубль 02 копейки.
УФК по Волгоградской области сделан вывод о перерасходе средств федерального бюджета в сумме 1 250 000 рублей 75 копеек.
В адрес комитета вынесено представление от 26.06.2018 N 29-11-53/24-12888, в котором казначейство указало на необходимость принять меры по устранению допущенного нарушения.
Не согласившись с названным представлением, комитет обратился в арбитражный суд с заявлением о признании данного представления недействительным.
Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 20.09.2018, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2018 и постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 15.04.2019, представление УФК по Волгоградской области признано недействительным.
При этом суды руководствовались статьями 132, 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий в сфере обеспечения доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения и их распределения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2015 N 1297 (далее - Правила N 1297), Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23.08.2011 N 713, постановлением N 805-п, условиями соглашения о предоставлении субсидии.
Исследовав обстоятельства дела и оценив имеющиеся доказательства в соответствии со статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к выводу о том, что Комитетом социальной защиты населения не были нарушены условия предоставления субсидии.
Суды исходили из того, что обязательство Комитета социальной защиты населения по соблюдению уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации, на реализацию которого предоставлялась субсидия, отсутствует.
По условиям соглашения о предоставлении субсидии субсидия из федерального бюджета предоставлялась Волгоградской области в случае наличия профильной областной программы субъекта с внесенными в нее уточнениями, касающимися изменения объемов финансирования и показателей результативности использования субсидии, наличия в бюджете субъекта и муниципальных образований бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение расходных обязательств, в целях которых предоставляется субсидия, в объеме, предусмотренном соглашением. Данные условия были соблюдены Волгоградской областью, результатом чего явилось перечисление субсидии в областной бюджет.
Проанализировав условия соглашения о предоставлении субсидии и правовые нормы, на которые ссылалось УФК по Волгоградской области, суды сделали вывод об отсутствии в соглашении и правовых нормах, указанных заявителем, такого условия предоставления субсидии из федерального бюджета, как обеспечение уровня софинансирования за счет средств бюджета Волгоградской области.
Судебная коллегия считает, что принятые по делу судебные акты не подлежат изменению или отмене по следующим основаниям.
Правительством Российской Федерации постановлением от 30.09.2014 N 999 утверждены Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (далее - Правила N 999).
Согласно пункту 4 Правил N 999 (в редакции от 17.05.2016) правила предоставления субсидий должны содержать, в числе прочих положения об условиях предоставления и расходования субсидий, основания и порядок применения мер финансовой ответственности субъекта Российской Федерации при невыполнении условий соглашения, в том числе порядок и предельный объем сокращения и перераспределения субсидий в случае невыполнения субъектами Российской Федерации условий предоставления субсидий и обязательств по целевому и эффективному использованию субсидий, предусмотренных подпунктами "б" и "в" пункта 10 Правил N 999.
Пунктом 10 Правил N 999 предусмотрено, что соглашение о предоставлении субсидий должно содержать:
подпункт "а" - размер предоставляемой субсидии, порядок, условия и сроки ее перечисления в бюджет субъекта Российской Федерации, а также объем бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации и (или) муниципальных бюджетов на реализацию соответствующих расходных обязательств;
подпункт "б" - значения показателей результативности использования субсидии, которые должны соответствовать значениям целевых показателей и индикаторов государственных программ Российской Федерации (федеральных целевых программ), и обязательства субъекта Российской Федерации по их достижению;
подпункт "в" - перечень объектов капитального строительства и (или) объектов недвижимого имущества и обязательства субъекта Российской Федерации по обеспечению графика выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции) или приобретению указанных объектов в пределах установленной стоимости строительства (реконструкции) или стоимости приобретения объекта - в отношении субсидий, предоставляемых на софинансирование строительства (реконструкцию, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения) объектов капитального строительства и (или) приобретение объекта недвижимого имущества.
Таким образом, Правилами N 999 в редакции, действующей на дату заключения соглашения, не предусматривалось включение в соглашение о предоставлении субсидии такого условия предоставления субсидии из федерального бюджета, как необходимость соблюдения уровня софинансирования за счет средств субъекта Российской Федерации, а также ответственность за его нарушение.
Такое условие было внесено в Правила N 999 постановлением Правительства Российской Федерации от 11.12.2017 N 1519.
Действие этого постановления распространяется на отношения, возникающие при составлении и исполнении федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации, начиная с бюджета на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов.
Пункт 21 изменений, утвержденных названным постановлением, подлежит применению при расчете суммы средств, использованных с нарушением условия софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации в отношении субсидий, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации до вступления в силу настоящего постановления, при принятии решений о применении бюджетных мер принуждения после вступления в силу настоящего постановления (пункт 5).
В пункте 21 изменений в Правила N 999 содержится формула расчета объема средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет в случае нарушения обязательств, предусмотренных соглашением в соответствии с подпунктом "а" (1) пункта 10 Правил N 999 в редакции от 11.12.2017.
Подпункт "а" (1) пункта 10 Правил N 999 указывает, что соглашение о предоставлении субсидии должно содержать уровень софинансирования, выраженный в процентах от объема бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства субъекта Российской Федерации, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации, в целях финансирования которого предоставляется субсидия, установленный с учетом предельного уровня софинансирования, определенного в порядке, предусмотренном пунктом 13 или 13(1.1) настоящих Правил.
Соглашение о предоставлении субсидии не содержит условия о софинансировании, соответствующего подпункту "а" (1) пункта 10 Правил N 999 в редакции от 11.12.2017.
Судебная коллегия полагает несостоятельным довод казначейства о возможности применения в настоящем деле положений Правил N 999 в редакции от 11.12.2017.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2015 N 1297 утверждена Государственная программа Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 - 2020 годы" (далее - Государственная программа) и Правила N 1297 (приложение N 7 к Государственной программе).
Пунктом 3 Правил N 1297 установлено, что субсидия предоставляется бюджету субъекта Российской Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах лимита бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке, на цели, указанные в пункте 1 Правил N 1297, Министерству социальной защиты Российской Федерации на основании соглашения о предоставлении субсидии, заключенного указанным Министерством и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по форме, утверждаемой указанным Министерством по согласованию с Министерством образования и науки Российской Федерации и Министерством спорта Российской Федерации. Соглашение заключается в соответствии с пунктами 10 и 12 Правил N 999 (пункт 18 Правил N 1297).
Согласно пункту 8 Правил N 1297 (в редакции от 25.05.2016) субсидия на реализацию мероприятий программы субъекта Российской Федерации предоставляется при соблюдении следующих условий: наличие программы субъекта Российской Федерации, прошедшей экспертизу на заседании Координационного совета по контролю за реализацией Программы и утвержденной в установленном порядке, с учетом внесенных в нее изменений в части установления мероприятий этой программы при изменении объемов финансирования и (или) показателей результативности использования субсидии; наличие в бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение соответствующего расходного обязательства субъекта Российской Федерации, на софинансирование которого предоставляется субсидия.
Пунктами 23, 26 Правил N 1297 предусматривалась оценка эффективности расходов бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является субсидия, а также устанавливалась ответственность в случае недостижения значения показателей результативности использования субсидии.
То есть данным нормативным правовым актом также не установлена необходимость соблюдения уровня софинансирования и ответственность за такое нарушение.
Таким образом, условия предоставления субсидии из федерального бюджета Волгоградской областью соблюдены. Нецелевое или неэффективное использование средств субсидии комитету не вменяется.
Следует также отметить, что соглашение о предоставлении субсидии предусматривало финансирование трех мероприятий, и эти мероприятия Волгоградской областью выполнены.
Представитель Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации в судебном заседании пояснила, что министерство считает необоснованным применение к Волгоградской области бюджетной меры принуждения, поскольку объем фактически использованных средств федерального бюджета не превышает установленных пунктом 9 Правил N 1297 70 процентов расходного обязательства субъекта Российской Федерации.
Таким образом, суды правильно установили, что у казначейства отсутствовали законные основания для вынесения оспариваемого предписания.
Судебная коллегия считает необоснованной содержащуюся в кассационной жалобе ссылку на пункт 16 Правил N 1297.
Пунктом 16 Правил N 1297 предусмотрено, что если размер средств, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на финансирование (в том числе) мероприятий программы субъекта Российской Федерации, не позволяет обеспечить установленный для субъекта Российской Федерации уровень софинансирования за счет средств федерального бюджета, размер субсидии подлежит сокращению в целях обеспечения соответствующего уровня софинансирования, а высвобождающиеся средства перераспределяются Правительством Российской Федерации на основе предложений Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации. Министерства образования и науки Российской Федерации и Министерства спорта Российской Федерации соответственно между бюджетами других субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение субсидий в соответствии с Правилами N 1297.
Судебная коллегия полагает, что данное положение применяется при формировании бюджета, если субъект Российской Федерации не может выделить для выполнения программы денежные средства в нужном количестве.
В данном конкретном деле спор возник на стадии исполнения бюджетного обязательства, поэтому пункт 16 Правил N 1297 не может быть применен.
Имеющиеся в судебных актах ссылки на постановление Правительства Российской Федерации от 23.08.2011 N 713 "О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям" и довод о том, что у казначейства отсутствовали основания для вынесения оспариваемого предписания в отношении комитета, не привели к принятию неправильного решения по делу.
В соответствии с частью 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Принимая во внимание изложенное, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает, что оспариваемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, а кассационная жалоба казначейства не подлежит удовлетворению.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда Волгоградской области от 20.09.2018 по делу N А12-23635/2018, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2018 и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 15.04.2019 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Волгоградской области - без удовлетворения.
Председательствующий судья
Т.В.ЗАВЬЯЛОВА
Судья
М.К.АНТОНОВА
Судья
М.В.ПРОНИНА