ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 марта 2022 г. N 309-ЭС21-23440
Резолютивная часть определения объявлена 23 марта 2022 года.
Полный текст определения изготовлен 28 марта 2022 года.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Иваненко Ю.Г.,
судей Першутова А.Г., Прониной М.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики (далее - министерство) на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 19.02.2021 по делу N А71-12797/2020, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2021 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 23.08.2021 по тому же делу
по иску по иску сельскохозяйственного производственного кооператива-колхоза "Луч" (далее - СПК-колхоз "Луч") к Удмуртской Республике в лице министерства о взыскании 12 000 000 рублей убытков за счет казны Удмуртской Республики.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Удмуртской Республики.
В заседании приняли участие представители:
от Министерства сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики - Долотов П.А.;
от сельскохозяйственного производственного кооператива-колхоза "Луч" - Терентьева Ю.В.
Представитель Министерства финансов Удмуртской Республики, надлежаще извещенный о времени и месте судебного разбирательства, для участия в судебном заседании не прибыл, что в силу части 5 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием к рассмотрению дела в его отсутствие.
Судебной коллегией отклонено ходатайство представителя СПК-колхоз "Луч" о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации с целью проверки конституционности Положения о предоставлении субсидий на реализацию мероприятий по достижению производства одного миллиона тонн молока в Удмуртской Республике в редакции постановления Правительства Удмуртской Республики от 11.09.2018 N 378 на соответствие статьям 54 и 57 Конституции Российской Федерации в связи с отсутствием оснований для этого.
Кроме того, отклонено ходатайство представителя СПК-колхоз "Луч" об отложении слушания дела в связи с отсутствием обстоятельств, препятствующих рассмотрению кассационной жалобы.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., доводы представителя министерства и возражения представителя СПК-колхоз "Луч" на кассационную жалобу, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
в соответствии с подпрограммой "Развитие молочного скотоводства" государственной программы Удмуртской Республики "Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия", утвержденной постановлением Правительства Удмуртской Республики от 15.03.2013 N 102 "Об утверждении государственной программы Удмуртской Республики "Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия" утверждено "Положение о предоставлении субсидий на реализацию мероприятий по достижению производства одного миллиона тонн молока в Удмуртской Республике" N 185 (далее - Положение о предоставлении субсидий, Положение).
Согласно пункту 3 Положения финансирование расходов, связанных с предоставлением субсидий, осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на соответствующий финансовый год законом Удмуртской Республики о бюджете Удмуртской Республики на цели, указанные в пункте 1 настоящего Положения, лимитов бюджетных обязательств, доведенных министерству.
Пунктом 4 Положения предусмотрено, что субсидии предоставляются следующим субъектам: индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку (в том числе на арендованных основных средствах) в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, и реализацию этой продукции, при условии, что в доходе заявителя от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации этой продукции составляет не менее 70 процентов за календарный год; крестьянским (фермерским) хозяйствам, осуществляющим производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции) в соответствии с Федеральным законом от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" при условии, что в доходе заявителя от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации этой продукции составляет не менее 70 процентов за календарный год.
Согласно пункту 8 Положения (в редакции от 17.07.2017) субсидии при увеличении на первое число месяца, в котором заявитель обратился за субсидией, численности поголовья коров не менее чем на 25 процентов относительно количества скотомест в животноводческом здании по сравнению с численностью поголовья коров, имевшихся у заявителя на 1 января года, в котором животноводческое здание введено в эксплуатацию, предоставляются по следующим ставкам: при реконструкции - 25 000 рублей на одно скотоместо, но не более понесенных затрат на одно скотоместо; при строительстве - 50 000 рублей на одно скотоместо, но не более понесенных затрат на одно скотоместо.
СПК-колхоз "Луч" 01.11.2017, заключил с ООО "ИжАгроТехСтрой" договор подряда на строительство коровника на 400 голов КРС в д. Уе-Докья Вавожского района Удмуртской Республики.
Указанный объект 23.11.2017 введен в эксплуатацию, 30.11.2017 зарегистрировано право собственности на здание.
Истец, являясь сельскохозяйственным товаропроизводителем Удмуртской Республики, 18.09.2018 обратился в министерство с заявкой на предоставление субсидии на возмещение части затрат на строительство коровника на 400 голов крупного рогатого скота беспривязного содержания.
Министерство рассмотрело заявку СПК-колхоз "Луч" и приняло решение о выдаче заявителю субсидии в размере и порядке, предусмотренном Положением о предоставлении субсидии.
На момент обращения истца с данной заявкой Положение о предоставлении субсидий действовало в редакции постановления Правительства Удмуртской Республики от 11.09.2018 N 378, подпунктом 2 пункта 9 которого предусмотрено, что субсидия при строительстве предоставляется заявителю в размере 30 процентов от фактически понесенных затрат на строительство животноводческого здания, но не более 20 000 рублей за единицу мощности животноводческого здания на 1 голову.
По результатам рассмотрения заявки между сторонами заключен договор о предоставлении субсидии на реализацию мероприятий по достижению производства одного миллиона тонн молока в Удмуртской Республике от 23.11.2018 N 1195 (далее - договор), в соответствии с которым из бюджета Удмуртской Республики в 2018 году истцу предоставляется субсидия в целях возмещения части затрат на строительство животноводческого здания молочного направления, построенное подрядным способом на 400 голов, введенного в эксплуатацию 23.11.2017.
Согласно пункту 2.1 договора субсидия предоставляется в размере 8 000 000 рублей.
Платежным поручением от 30.11.2018 N 129968 истцу перечислены денежные средства в размере 8 000 000 рублей.
СПК-колхоз "Луч" считал, что поскольку строительство коровника произведено в 2017 году, должно применяться Положение о предоставлении субсидии в редакции от 17.07.2017. По расчету истца, он должен был получить 20 000 000 рублей.
Полагая, что разница между суммой субсидии, которую СПК-колхоз "Луч" мог получить по Положению о предоставлении субсидии в редакции от 17.07.2017 и фактически полученной суммой, является убытками, СПК-колхоз "Луч" обратился в арбитражный суд с настоящим иском.
Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 19.02.2021, оставленным без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2021 и постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 23.08.2021 с Удмуртской Республики в лице Министерства сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики за счет казны Удмуртской Республики в пользу Сельскохозяйственного производственного кооператива - колхоз "Луч" взыскано 12 000 000 рублей убытков.
Удовлетворяя исковые требования, суды руководствовались статьями 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
При этом суды ссылались на следующее.
В соответствии с Положением о предоставлении субсидии в редакции от 17.07.2017 действовало на момент строительства объекта, истец имел возможность получить субсидию в размере 20 000 000 рублей. Осуществляя строительство коровника, истец исходил именно из этого порядка предоставления субсидии. Поэтому при расчете суммы субсидии следовало применять Положение о представлении субсидии в редакции от 17.07.2017.
Новые правила о предоставлении субсидии в редакции от 11.09.2018 не имеют обратной силы и не могут применяться к правоотношениям, возникшим до издания этой редакции.
Предоставление субсидии истцу должно осуществляться на условиях, существовавших на момент завершения строительства и введения в эксплуатацию животноводческого здания.
Кроме того, суды сочли возможным применить к настоящему спору по аналогии толкование пункта 6 Положения о предоставлении субсидии на приобретение и модернизацию техники, оборудования предприятиям и организациям агропромышленного комплекса, утвержденного постановлением Правительства Удмуртской Республики от 16.07.2018 N 291, сделанное Верховным Судом Российской Федерации в определении от 05.03.2019 N 43-АПГ18-13.
Также суды пришли к выводу о доказанности материалами дела состава гражданского правонарушения: неправомерности действий министерства и наличия у истца убытков в результате таких действий. Суды указали, что экономическая целесообразность деятельности истца не имеет правового значения при рассмотрении вопроса о его праве на предоставление субсидии в установленном размере.
Между тем судами не учтено следующее.
Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет бюджетные ассигнования как предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.
Согласно статье 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям относятся, в том числе ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам.
В соответствии с частью 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.
В силу части 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются в числе прочего, из бюджета субъекта Российской Федерации в случаях и в порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом 9 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными программами) относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Положение о предоставлении субсидий было принято Правительством Удмуртской Республики в пределах полномочий, в соответствии с названными правовыми нормами.
Данное Положение (в редакции от 17.07.2017) устанавливало период приема заявок на получение субсидии с 25.07.2017 по 07.08.2017.
В названный срок истец не мог обратиться в министерство за получением субсидии, поскольку молочная ферма была введена в эксплуатацию только 23.11.2017, право собственности зарегистрировано 30.11.2017.
За получением субсидии СПК-колхоз "Луч" обратился только 18.09.2018, когда Положение о представлении субсидий действовало в редакции от 11.09.2018.
При этом изменение условий предоставления субсидии, предусмотренное этой редакцией Положения, не привело к ущемлению прав истца, поскольку заявка СПК-колхоз "Луч" была признана обоснованной, с СПК-колхоз "Луч" был заключен договор о предоставлении субсидии.
В договоре указана сумма субсидии, он подписан истцом без возражений, от получения субсидии СПК-колхоз "Луч" не отказался.
При этом у истца не могло быть разумных ожиданий относительно предоставления ему субсидии по Положению в редакции от 17.07.2017, поскольку прием заявок был закончен в августе 2017 года, а на момент строительства животноводческого здания редакция Положения от 17.07.2017 отсутствовала.
Таким образом, вывод судов о придании Положению о предоставлении субсидий в редакции от 11.09.2018 обратной силы, а также, что субсидия, предоставляемая истцу, должна была рассчитываться на условиях Положения о предоставлении субсидий в редакции от 17.07.2017, не соответствует смыслу Положения.
Несостоятельным является довод СПК-колхоз "Луч" о том, что правоотношения по предоставлению субсидии возникли у него не с министерством, а с Удмуртской Республикой, моментом возникновения этих правоотношений следует считать дату утверждения лимитов бюджетных обязательств, дату редакции Положения о предоставлении субсидий, дату введения истцом в эксплуатацию животноводческого объекта, а также дату фактического предоставления министерством денежных средств истцу.
В силу пункта 2 статьи 307 Гражданского кодекса Российской Федерации обязательства возникают из договоров и других сделок, вследствие причинения вреда, вследствие неосновательного обогащения, а также из иных оснований, указанных в настоящем Кодексе.
Положение о предоставлении субсидий не является публичной офертой.
Для предоставления субсидии СПК-колхоз "Луч" должен был обратиться в министерство с соответствующей заявкой в установленный срок, приложив к заявке необходимые документы. На основании рассмотрения заявки министерство заключает договор с заявителем на предоставление субсидии.
В срок, установленный Положением о предоставлении субсидий в редакции от 17.07.2017, СПК-колхоз "Луч" с такой заявкой в министерство не обращался, то есть никаких обязательств у министерства перед СПК-колхоз "Луч" в 2017 году не возникло.
Согласно пункту 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Статьей 16 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
В соответствии с пунктом 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" по делам о возмещении убытков истец обязан доказать, что ответчик является лицом, в результате действий (бездействия) которого возник ущерб, а также факты нарушения обязательства или причинения вреда, наличие убытков.
Истец не доказал, что действия министерства являются незаконными, нарушающими право СПК-колхоз "Луч" на получение субсидии, а также то обстоятельство, что у истца вообще возникли убытки.
Вывод судов о наличии юридического состава для взыскания убытков не соответствует представленным доказательствам.
Судами не принят во внимание довод представителей министерства и Министерства финансов Удмуртской Республики о том, что предоставленная СПК-колхоз "Луч" субсидия является стимулирующей.
Природа стимулирующих субсидий определена в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2(2019), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019.
Природа стимулирующих субсидий как финансовой поддержки, предоставляемой в силу усмотрения публичной власти, а не ее обязанностей, означает, что участники хозяйственного оборота, по общему правилу, не вправе требовать от публично-правового образования (его уполномоченных органов) принятия решения о предоставлении субсидии, равно как не вправе требовать выплаты стимулирующей субсидии при фактическом отсутствии в бюджете денежных средств на эти бюджетные ассигнования либо при исчерпании выделенных средств. В отличие от субсидии стимулирующего характера в случаях, когда обязательность компенсации затрат (неполученных доходов) отдельными категориями хозяйствующих субъектов в форме предоставления субсидий установлена законодательством и обусловлена ограничением свободы предпринимательской деятельности таких субъектов, решение вопроса о предоставлении субсидии не является предметом усмотрения публично-правового образования, и право на получение субсидии в случае его нарушения подлежит судебной защите.
Взаимосвязанные положения статей 69 и 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривают возможность государства оказывать финансовую поддержку хозяйствующим субъектам в виде предоставления денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе в тех случаях, когда это необходимо для решения публичных задач.
Таким образом, право на получение стимулирующей субсидии не является абсолютным, поскольку субсидии выделяются строго на определенные цели, лицо, претендующее на получение субсидии, обязано использовать эту субсидию строго по целевому назначению, а в случае нарушения условий, целей и порядка, установленных для предоставления субсидии, эти денежные средства подлежат возврату.
Таким образом, субсидия, на которую претендовал СПК-колхоз "Луч", не является безусловной, полученная субсидия не является результатом хозяйственной деятельности истца, компенсация части затрат не может рассматриваться как получение дохода, а финансовые последствия, связанные с получением субсидии не в том размере, на который рассчитывал СПК-колхоз "Луч", не могут квалифицироваться, как убытки.
Довод истца о том, что предоставление агропромышленной отрасли стимулирующей субсидии в рамках оказания государственной поддержки появилось у Удмуртской Республики только в 2020 году после принятия постановления Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 N 717 в редакции от 31.03.2020, противоречит Федеральному закону от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Суды также необоснованно сослались на апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 05.03.2019 N 43-АПГ18-13, поскольку это определение принято по делу с иными фактическими обстоятельствами.
Основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Учитывая, что фактические обстоятельства спора судами установлены, однако допущено неправильное применение норм материального права, Судебная коллегия полагает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об отказе в иске.
Руководствуясь статьями 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 19.02.2021 по делу N А71-12797/2020, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2021 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 23.08.2021 по тому же делу отменить.
В иске сельскохозяйственному производственному кооперативу-колхозу "Луч" отказать.
Председательствующий судья
Ю.Г.ИВАНЕНКО
Судья
А.Г.ПЕРШУТОВ
Судья
М.В.ПРОНИНА