ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 августа 2019 г. N 41-КГ19-15
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Горшкова В.В.,
судей Асташова С.В., Киселева А.П.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску первого заместителя прокурора Ростовской области к Государственной компании "Российские автомобильные дороги" об обязании устранить нарушения законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности,
по кассационной жалобе Государственной компании "Российские автомобильные дороги" на решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 26 июня 2018 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 3 сентября 2018 г.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Киселева А.П., выслушав представителя ГК "Российские автомобильные дороги" - Отцель С.В., поддержавшую доводы кассационной жалобы, прокурора - Власову Т.А., возражавшую против удовлетворения кассационной жалобы,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
первый заместитель прокурора Ростовской области обратился в суд с заявлением к Государственной компании "Российские автомобильные дороги" (далее по тексту ГК "Автодор") о возложении обязанности устранить нарушения законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, а именно произвести капитальный ремонт трех участков дороги.
В обоснование заявленных требований прокурор указал, что дорожное покрытие ряда мостовых переходов и путепроводов, расположенных на автомобильной дороге М-4 "Дон" в границах Ростовской области, находится в неудовлетворительном состоянии, что является причиной возникновения многокилометровых автомобильных заторов, создает угрозу безопасности дорожного движения, ставит под угрозу жизнь и здоровье граждан.
Решением Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 26 июня 2018 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 3 сентября 2018 г., исковые требования удовлетворены.
В кассационной жалобе ставится вопрос об отмене состоявшихся судебных постановлений.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Романовского С.В. от 16 июля 2019 г. кассационная жалоба с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит жалобу подлежащей удовлетворению.
Согласно статье 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Такие нарушения были допущены судом апелляционной инстанции при рассмотрении данного дела.
Судом установлено, что Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2010 г. N 928 автодорога М-4 "Дон" отнесена к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения".
Во исполнение Распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. N 2133-р на основании передаточного акта от 30 апреля 2010 г. автомобильная дорога федерального значения М-4 "Дон" принята ГК "Автодор" в доверительное управление на срок 99 лет.
В результате проведенной прокуратурой Ростовской области проверки исполнения Ростовским филиалом ГК "Автодор" законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности установлены нарушения требований законодательства, выразившихся в следующем: дорожное покрытие ряда мостовых переходов и путепроводов, расположенных на автомобильной дороге М-4 "Дон" в границах Ростовской области, находится в неудовлетворительном состоянии, что является причиной возникновения многокилометровых автомобильных заторов, создает угрозу безопасности дорожного движения.
На 931 километре автомобильной дороги М-4 "Дон" расположен мостовой переход через реку Северский Донец, состоящий из двух отдельно стоящих мостовых сооружений, находящийся в неудовлетворительном состоянии. Дорожное покрытие на данном мостовом переходе не соответствует требованиям пунктов 3.1.1 - 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93, требует проведения капитального ремонта, о чем свидетельствует характер выявленных выбоин.
Аналогичные нарушения выявлены на путепроводах, расположенных на км. 1001 + 215, км. 1002 + 040 автомобильной дороги М-4 "Дон".
По итогам проведенной проверки и.о. прокурора Ростовской области на имя руководителя Ростовского территориального управления ГК "Автодор" внесено представление от 11 сентября 2017 г. об устранении нарушений федерального законодательства и незамедлительном приведении в соответствие с требованиями ГОСТ Р 50597-93 мостовых переходов и путепроводов указанных выше участков автомобильной дороги М-4 "Дон", которое оставлено без удовлетворения, (л.д. 6 - 8).
Удовлетворяя заявленные требования и возлагая на ГК "Автодор" обязанность произвести капитальный ремонт трех участков автомобильной дороги, суд первой инстанции исходил из того, что в нарушение требований закона дорожная деятельность ГК "Автодор" в отношении принятой в доверительное управление автомобильной дороги федерального значения М-4 "Дон" в границах Ростовской области надлежащим образом не осуществляется, какие-либо активные меры по проведению ремонтных работ на протяжении длительного времени ГК "Автодор" не предпринимаются. Организация и выполнение ямочного ремонта в рамках работ по содержанию указанных участков автодороги существенного и долгосрочного результата не дает.
Признавая установленным, что указанные выше участки автомобильной дороги М-4 "Дон", переданные в доверительное управление ГК "Автодор", находятся в ненадлежащем состоянии, суд пришел к выводу о том, что обязанность обеспечить надлежащее их содержание и ремонт возложена на ответчика.
Непринятие ГК "Автодор" мер по приведению указанной дороги в надлежащее состояние нарушает права неопределенного круга лиц - участников дорожного движения, а также может привести к аварийной ситуации, что ставит под угрозу их жизнь и здоровье, в результате чего может пострадать неограниченный и неопределенный заранее круг лиц.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что имеются основания для отмены обжалуемого судебного постановления в кассационном порядке.
Согласно статье 3 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.
Согласно статье 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
реконструкция автомобильной дороги - комплекс работ, при выполнении которых осуществляется изменение параметров автомобильной дороги, ее участков, ведущее к изменению класса и (или) категории автомобильной дороги либо влекущее за собой изменение границы полосы отвода автомобильной дороги;
капитальный ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по замене и (или) восстановлению конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и (или) их частей, выполнение которых осуществляется в пределах установленных допустимых значений и технических характеристик класса и категории автомобильной дороги и при выполнении которых затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги и не изменяются границы полосы отвода автомобильной дороги.
Содержание автомобильной дороги - это комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (пункт 12 статьи 3 Закона об автомобильных дорогах).
На основании части 1 статьи 17 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения.
В целях определения соответствия транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог требованиям технических регламентов владельцами автомобильных дорог в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, проводится оценка технического состояния автомобильных дорог. Капитальный ремонт или ремонт автомобильных дорог осуществляется в случае несоответствия транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог требованиям технических регламентов (часть 4 названной статьи Закона).
В соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Приказом Минтранса России от 16 ноября 2012 г. N 402 утверждена Классификация работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.
Классификация устанавливает состав и виды работ, выполняемых при капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог.
При проведении капитального ремонта участка автомобильной дороги и (или) дорожных сооружений могут выполняться отдельные работы по ремонту и содержанию элементов автомобильной дороги и (или) дорожных сооружений, состояние которых не требует капитального ремонта, если указанные работы необходимы для приведения ремонтируемого участка в надлежащее техническое состояние (часть 2.1 Классификации).
В состав работ по содержанию автомобильных дорог входит устранение деформаций и повреждений (заделка выбоин, просадок, шелушения, выкрашивания и других дефектов) покрытий, исправление кромок покрытий, устранение повреждений бордюров, заливка трещин на асфальтобетонных и цементобетонных покрытиях, восстановление и заполнение деформационных швов (подпункт "в" пункта 2 части 6).
Согласно указанной Классификации устранение колей глубиной до 50 мм, просадок и выбоин осуществляется в рамках работ по ремонту дорог (раздел III, часть 5, пункт 2, пп. "г").
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся, в частности, утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог федерального значения и правил расчета размера ассигнований федерального бюджета на указанные цели (пункт 18 статьи 11 Закона об автомобильных дорогах).
В соответствии с Приложением N 4 к Правилам расчета размера бюджетных ассигнований федерального бюджета на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального бюджета нормативный межремонтный срок по капитальному ремонту автомобильной дороги категории I, II составляет 24 года.
Предъявляя иск, прокурор указал на несоответствие спорных участков автодороги требованиям ГОСТ Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения".
Настоящий стандарт устанавливает перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организации дорожного движения.
Исходя из вышеизложенного, судам следовало установить как обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, следующие факты: необходимость проведения именно капитального ремонта спорных участков автодороги М-4 "Дон"; необходимость выполнения конкретных дорожных работ.
В соответствии со статьей 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1).
Результаты оценки доказательств суд обязан отразить в решении, в котором приводятся мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, другие доказательства отвергнуты судом, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими (часть 4).
В соответствии с частью 1 статьи 79 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при возникновении в процессе рассмотрения дела вопросов, требующих специальных знаний в различных областях науки, техники, искусства, ремесла, суд назначает экспертизу. Доказательством по делу является заключение эксперта, сформулированное на основе проведенной экспертизы.
Удовлетворяя исковые требования, суды обосновывали свои выводы о необходимости проведения капитального ремонта автодороги результатами проведенной прокуратурой Ростовской области проверки исполнения ГК "Автодор" законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности.
Между тем, суды не учли, что заявленные прокуратурой недостатки и возражения против них ответчика могли быть подтверждены либо опровергнуты только заключением судебной экспертизы, поскольку для правильного разрешения данного спора требуются специальные познания в области строительства и реконструкции дорог.
Вопрос о назначении соответствующей экспертизы судом не ставился и на обсуждение сторон не выносился.
Удовлетворяя иск, суд первой инстанции, с чем согласился суд апелляционной инстанции, исходил исключительно из того, что на ответчика возложена обязанность по содержанию автомобильных дорог с целью обеспечения безопасности дорожного движения.
Однако для возложения обязанности по капитальному ремонту одной обязанности по содержанию автодороги недостаточно.
Суду необходимо было установить, что должен быть произведен именно капитальный ремонт на указанных участках автодороги, чего сделано не было.
Кроме того, в нарушение требований статьи 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судами не были оценены и проверены доводы ответчика о том, что на участке автомобильной дороги М-4 "Дон" км 930 + 788 в 2010 г. был произведен капитальный ремонт. 31 декабря 2010 г. Министерством транспорта Российской Федерации выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (л.д. 142), а в соответствии с актом приемочной комиссии от 8 декабря 2016 г. на участке автомобильной дороги М-4 "Дон" с км 1000 по км. 1007 в 2006 году произведена реконструкция, в том числе спорных участков км 1001 + 215, км 1002 + 040 (л.д. 134 - 137).
Кроме того, статьей 6 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено, что автомобильные дороги могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также в собственности физических или юридических лиц. К федеральной собственности относятся автомобильные дороги, которые включены в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения или перечень автомобильных дорог необщего пользования федерального значения, утверждаемые соответственно Правительством Российской Федерации, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
Как разъяснено в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 мая 2016 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 31.1 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации "О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн" и статьи 12.21.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" будучи основными транспортными артериями страны, автомобильные дороги общего пользования федерального значения предназначены для перевозок грузов по всей территории России и за ее пределы, что предполагает ответственность государства как публичного субъекта и как собственника, на котором лежит бремя содержания данного имущества, за их состояние. Соответственно, дорожная деятельность в отношении этих автомобильных дорог, под которой указанный выше Федеральный закон понимает деятельность по их проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию, осуществляется в первую очередь за счет средств федерального бюджета.
Согласно ч. 1 статьи 32 указанного выше Федерального закона предусмотрено, что дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог федерального значения осуществляется за счет средств федерального бюджета, иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников финансирования, а также средств юридических лиц и физических лиц, в том числе средств, привлеченных в порядке и на условиях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях.
Согласно Перечню автомобильных дорог общего пользования Федерального значения, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2010 г. N 928, включена трасса М-4: "Дон" Москва - Воронеж - Ростов-на-Дону - Краснодар - Новороссийск, которая находится в собственности Российской Федерации.
Частью 1 статьи 47 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления до принятия решения судом первой инстанции вступают в дело по своей инициативе или по инициативе лиц, участвующих в деле, для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В силу части 2 указанной выше статьи в случаях, предусмотренных федеральным законом, и в иных необходимых случаях суд по своей инициативе может привлечь к участию в деле государственный орган или орган местного самоуправления для достижения целей, указанных в части первой настоящей статьи.
В соответствии с положениями частей 2, 3 статьи 13, статьи 210 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации вступившие в законную силу судебные постановления являются обязательными для всех и подлежат неукоснительному исполнению; неисполнение судебного постановления влечет за собой предусмотренную федеральным законом ответственность; решение суда приводится в исполнение после вступления его в законную силу, за исключением случаев немедленного исполнения, в порядке, установленном федеральным законом.
Между тем, суд разрешая заявленные требования, в нарушение указанных выше правовых норм, не привлек к участию в деле собственника автодороги и не определил порядок финансирования ремонта автодороги, который был возложен на ГК "Автодор".
С учетом изложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что при рассмотрении настоящего дела судебными инстанциями допущены нарушения норм материального права, которые являются существенными, непреодолимыми и которые не могут быть устранены без отмены судебных постановлений и нового рассмотрения дела, и считает нужным отменить решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 26 июня 2018 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 3 сентября 2018 г. с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Руководствуясь статьями 387, 388, 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 26 июня 2018 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 3 сентября 2018 г. отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.