ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 марта 2018 г. N 66-АПГ18-1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Группа "Илим" о признании не действующим отдельных положений приказа Службы по тарифам Иркутской области от 19 декабря 2014 г. N 733-спр "Об установлении долгосрочных тарифов на техническую воду для ПАО "Иркутскэнерго" в редакции последующих изменений, внесенных приказами от 18 декабря 2015 г. N 583-спр, от 31 марта 2016 г. N 47-спр, от 20 декабря 2016 г. N 490-спр, по апелляционной жалобе акционерного общества "Группа "Илим" на решение Иркутского областного суда от 6 октября 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено в части.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения представителей административного истца - Фетисова А.В. и Зязиной М.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
акционерное общество "Группа "Илим" обратилось в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими отдельных положений приказа Службы по тарифам Иркутской области от 19 декабря 2014 г. N 733-спр "Об установлении долгосрочных тарифов на техническую воду для ПАО "Иркутскэнерго" в редакции последующих изменений, внесенных приказами от 18 декабря 2015 г. N 583-спр, от 31 марта 2016 г. N 47-спр, от 20 декабря 2016 г. N 490-спр.
Решением Иркутского областного суда от 6 октября 2017 г. административное исковое заявление частично удовлетворено.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, общество обратилось в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит судебный акт отменить, указав, что судом первой инстанции сделаны ошибочные выводы в части затрат на нагрев исходной воды для производства технической (химически обессоленной) воды до 30 градусов Цельсия и расходов на амортизацию.
Служба по тарифам Иркутской области, Министерство финансов Иркутской области, ПАО "Иркутскэнерго", Федеральная антимонопольная служба, извещенные надлежащим образом о дате и времени судебного разбирательства, в судебное заседание не явились.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителей административного истца и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.
Отношения в сфере водоснабжения и водоотведения регулируются Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении и водоотведении), а также постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 406, которым утверждены Основы ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 г. N 1746-э (далее - Методические указания).
Согласно части 2 статьи 31 Закона о водоснабжении и водоотведении в сфере холодного водоснабжения подлежит регулированию тариф на техническую воду.
В соответствии со статьей 32 Закона о водоснабжении и водоотведении порядок формирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения с применением методов регулирования тарифов устанавливается Основами ценообразования. Одним из таких методов является метод индексации, при котором расчет тарифов осуществляется с учетом изменения цен на используемые при осуществлении регулируемых видов деятельности товары, работы, услуги.
Согласно пункту 29 Основ ценообразования тарифы на техническую воду устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема отпуска воды, объема принятых сточных вод, оказываемых услуг.
В соответствии со статьей 80 Основ ценообразования необходимая валовая выручка регулируемой организации и тарифы, установленные с применением метода индексации, ежегодно корректируются с учетом отклонения фактических значений параметров регулирования тарифов, учитываемых при расчете тарифов (за исключением долгосрочных параметров регулирования тарифов), от их плановых значений.
Из материалов дела следует, что ПАО "Иркутскэнерго" осуществляет деятельность по производству и передаче электрической и тепловой энергии, производству химически обессоленной воды, иные услуги. В своей структуре регулируемая организация имеет несколько филиалов, производство технической (химически обессоленной) воды в г. Усть-Илимске осуществляется на Усть-Илимской ТЭЦ.
Приказом Службы по тарифам от 19 декабря 2014 г. N 733-спр установлены долгосрочные тарифы на техническую воду для потребителей ПАО "Иркутскэнерго" с календарной разбивкой согласно приложению 1 на период с 1 января 2015 г. по 31 декабря 2017 г., а также долгосрочные параметры регулирования тарифов на техническую воду для ПАО "Иркутскэнерго" на территории города Ангарска, города Зима, города Саянска, города Усть-Илимска, устанавливаемые на 2015 - 2017 годы для формирования тарифов с использованием метода индексации установленных тарифов.
Приказом Службы по тарифам Иркутской области от 18 декабря 2015 г. N 583-спр произведена корректировка тарифов на второй год долгосрочного периода регулирования.
Приказом Службы по тарифам от 31 марта 2016 г. N 47-спр тарифы на 2016 - 2017 гг. изменены с учетом решения Федеральной антимонопольной службы от 20 февраля 2016 г. N СП/10505/16, общая сумма базового уровня операционных расходов разделена по территориям.
На основании приказа Службы по тарифам от 20 декабря 2016 г. N 490-спр произведена корректировка долгосрочных тарифов на второе полугодие 2017 года (с 1 июля по 31 декабря 2017 г.).
Приказ от 19 декабря 2014 г. N 733-спр в первоначальной редакции и последующие приказы от 31 марта 2016 г. N 47-спр, от 20 декабря 2016 г. N 490-спр, которыми вносились соответствующие изменения, приняты уполномоченным органом и опубликованы в установленном порядке.
Относительно расходов на подогрев воды Судебная коллегия считает выводы суда первой инстанции правильными и соответствующими обстоятельствам дела, необходимость нагрева исходной воды до 30 градусов Цельсия - доказанной.
Согласно статье 2 Закона о водоснабжении и водоотведении под водоподготовкой понимается обработка воды, обеспечивающая ее использование в качестве питьевой или технической воды.
В соответствии с пунктом 24 Основ ценообразования необходимая валовая выручка регулируемых организаций определяется исходя из экономически обоснованных расходов, необходимых им для осуществления регулируемого вида деятельности в течение периода регулирования и обеспечения достижения плановых значений показателей надежности, качества и энергетической эффективности объектов централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения, установленных на соответствующий период регулирования в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения.
Как следует из материалов дела, одним из этапов производства тепловой энергии в филиале ПАО "Иркутскэнерго" является подготовка химически обессоленной воды.
В соответствии с договором от 1 января 2002 г. N 28 и дополнительными соглашениями к нему от 1 февраля 2008 г. и от 3 августа 2009 г. ПАО "Иркутскэнерго" производит отпуск ОАО "Группа Илим" на территории города Усть-Илимска химически обессоленной воды и тепловой энергии, содержащейся в этой воде.
Согласно пунктам 3.1 и 3.4 договора отпуск химически обессоленной воды производится температурой не более 30 градусов Цельсия со следующими параметрами качества: по общей жесткости не более 1 мкг-экв/дм3; содержание кремниевой кислоты не более 100 мкг/дм3, содержание соединений натрия не более 50 мкг/дм3, удельная электрическая проводимость не более 2,0 мкСм/см.
В рассматриваемом случае технология химического обессоливания воды предусматривает обязательный предварительный нагрев исходной воды до 30 градусов Цельсия, что обусловлено техническими характеристиками оборудования и технологическими процессом Усть-Илимской ТЭЦ. В частности, указанный вывод следует из показаний свидетелей, допрошенных судом первой инстанции: начальника химической службы ПАО "Иркутскэнерго" Ерофеевой Н.Н. и ведущего инженера теплотехнической службы (турбинный сектор) регулируемой организации Миллер А.Д., а также технической документации, в том числе принципиальной схемы химводоочистки.
Согласно пояснениям ПАО "Иркутскэнерго" указанные в договоре параметры качества воды могут быть достигнуты только с использованием технологий водоподготовки, в связи с чем исходная техническая вода перед подачей потребителю проходит через водоподготовительную установку технического цеха, где с использованием технологии химического обессоливания достигаются требуемые показатели качества. Установленные значения давления и температуры исходной воды необходимы для обеспечения стабильной и безаварийной работы оборудования водоподготовительной установки. Отклонение от требуемого значения нагрева исходной воды ухудшит качество воды, отпускаемой потребителю, а также экономические показатели работы установки, поскольку увеличится расход реагентов, воды, снизятся сроки эксплуатации ионообменного материала, что, в свою очередь, приведет к увеличению затрат на подготовку воды.
Довод административного истца о том, что нагрев до 25 градусов Цельсия является достаточным, суд апелляционной инстанции отклоняет как несостоятельный и не подтвержденный доказательствами.
Выводы, изложенные в заключении, подготовленном по результатам проведенной судебной экспертизы, относительно достаточности подогрева воды до уровня 25 градусов Цельсия, не могут быть приняты во внимание, поскольку эксперты в расчетах использовали среднее значение температуры в допустимом диапазоне (25 +/- 5).
На основании изложенного Судебная коллегия считает, что заявленная температура нагрева исходной воды экономически и технологически обоснована.
Поскольку для производства химически обессоленной воды требуется ее подогрев, судом первой инстанции сделан вывод о том, что в состав необходимой валовой выручки ПАО "Иркутскэнерго" необходимо включать расходы на производство тепловой энергии, что, в свою очередь, не противоречит пункту 49 Методических указаний, согласно которому в случае, если регулируемая организация самостоятельно осуществляет производство (поставку) тепловой энергии и теплоносителя, расходы на тепловую энергию и теплоноситель определяются исходя из себестоимости производства регулируемой организацией тепловой энергии и теплоносителя.
Указания Федеральной антимонопольной службы, изложенные в приказе от 20 февраля 2016 г. N СП/10505/16, в части необходимости расчета себестоимости производства тепловой энергии Служба по тарифам не выполнила, применив величину тарифа на тепловую энергию, в расчет которой включены расходы ПАО "Иркутскэнерго" как на производство, так и на передачу и сбыт тепловой энергии всем потребителям Иркутской области, которые не должны предъявляться к оплате потребителям химически обессоленной воды.
При расчете расходов на тепловую энергию, необходимую для подогрева технической воды, в составе тарифов на химически обессоленную воду - Служба по тарифам не установила размер таких расходов регулируемой организации, подтвержденный данными раздельного бухгалтерского учета затрат тепловой энергии, непосредственно связанных с осуществлением регулируемой деятельности по отпуску технической воды ее потребителям.
Согласно заключению судебной экспертизы определить величину экономически обоснованных расходов на производство тепловой энергии с целью нагрева воды на Усть-Илимской ТЭЦ и последующей поставки технической воды АО "Группа Илим" отдельно от расходов на передачу и сбыт тепловой энергии по материалам дела об установлении тарифов на техническую воду и дела об установлении тарифов на тепловую энергию для ПАО "Иркутскэнерго" не представляется возможным.
Кроме того, в затратах на подогрев технической воды административным ответчиком учтены расходы на передачу тепловой энергии по тепловым сетям, расположенным за границами теплоисточника (тепловой станции). Однако эти сети не имеют отношения к поставке химически обессоленной воды АО "Группа Илим".
Учет в расчете затрат на подогрев технической воды расходов теплоснабжающей организации на содержание тепловых сетей, по которым тепловая энергия передается иным потребителям тепловой энергии, а не потребителям технической воды, является необоснованным.
При таких обстоятельствах в указанной части расчет затрат административного ответчика является неверным, так как нарушает принципы тарифного регулирования как в сфере водоснабжения и водоотведения, так и теплоснабжения, в том числе принцип обязательного раздельного учета видов деятельности, а также запрет на повторный учет одних и тех же расходов, относимых на разные регулируемые виды деятельности.
Нарушения ценообразования допущены органом регулирования при принятии оспариваемого приказа в первоначальной и последующих редакциях.
Вместе с тем суд апелляционной инстанции считает неправильными выводы суда первой инстанции о соблюдении Службой по тарифам Основ ценообразования и Методических указаний в части расходов на амортизацию.
Согласно пунктам 43, 77 Основ ценообразования расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов, учитываемые в необходимой валовой выручке, рассчитываются в соответствии с Методическими указаниями.
В соответствии с пунктом 28 Методических указаний расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов, относимые к объектам централизованной системы водоснабжения и (или) водоотведения, учитываются при установлении тарифов в сфере водоснабжения и (или) водоотведения на очередной период регулирования в размере, определенном в соответствии с законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете.
Первичными документами, подтверждающими принятие предприятием (покупателем) основных средств на бухгалтерский учет, являются инвентарные карточки.
Согласно пунктам 12 и 13 Методических указаний по бухгалтерскому учету основных средств, утвержденных приказом Минфина РФ от 13 октября 2003 г. N 91н, учет основных средств по объектам ведется бухгалтерской службой с использованием инвентарных карточек учета основных средств. Инвентарная карточка открывается на каждый инвентарный объект.
Заполнение инвентарной карточки (инвентарной книги) производится на основе акта (накладной) приемки-передачи основных средств, технических паспортов и других документов на приобретение, сооружение, перемещение и выбытие инвентарного объекта основных средств. В инвентарной карточке (инвентарной книге) должны быть приведены: основные данные об объекте основных средств, сроке его полезного использования; способе начисления амортизации; отметка о неначислении амортизации (если имеет место); об индивидуальных особенностях объекта.
В соответствии с пунктом 19 данных Методических указаний на основе соответствующих данных бухгалтерского учета, а также технической документации в организации осуществляется контроль за использованием основных средств.
К числу показателей, характеризующих использование основных средств, могут относиться, в частности: данные о наличии основных средств с подразделением их на собственные или арендованные; действующие и неиспользуемые; данные о рабочем времени и простоях по группам основных средств; данные о выпуске продукции (работ, услуг) в разрезе объектов основных средств и др.
Согласно пункту 16 названных Методических указаний при наличии большого количества объектов основных средств по месту их нахождения в структурных подразделениях их учет может осуществляться в инвентарном списке или другом соответствующем документе, содержащем сведения о номере и дате инвентарной карточки, инвентарном номере объекта основных средств, полном наименовании объекта, его первоначальной стоимости и сведения о выбытии (перемещении) объекта.
Из материалов дела следует, что инвентарные карточки Службе по тарифам не представлялись. Аудиторские заключения и расчет амортизационных отчислений не являются надлежащим обоснованием таких расходов, поскольку документами бухгалтерского учета не являются.
Согласно заключению, составленному по результатам проведенной судебной экспертизы, по имеющимся в распоряжении экспертов материалам не представляется возможным определить, какие конкретно основные средства участвуют в производстве химически обессоленной воды. Ввиду отсутствия инвентарных карточек, ведомости амортизации основных средств, перечня основных средств, карточки счета 02 "Амортизация" эксперты не смогли определить, являются ли амортизационные отчисления экономически обоснованными.
Поскольку заявленные регулируемой организацией расходы на амортизацию не подтверждены первичными документами бухгалтерского учета, Судебная коллегия считает, что учет таких расходов органом регулирования не является экономически обоснованным и документально подтвержденным.
Выводы суда первой инстанции относительно расчета объема технической воды, расходов на покупку воды, затрат на оплату труда, цеховых, общехозяйственных и общепроизводственных расходов, затрат на ремонт основных средств, материалы и запчасти на ремонт в суде апелляционной инстанции не оспариваются.
Согласно статье 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части либо об отказе в удовлетворении заявленных требований.
При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов, которыми установлены тарифы, следует учитывать, что неправильный расчет одного вида затрат полностью изменяет величину необходимой валовой выручки.
С учетом того, что отдельные расходы определены административным ответчиком с нарушением действующего законодательства в сфере тарифного регулирования и бухгалтерского учета, необходимая валовая выручка подлежит пересчету с учетом выводов, изложенных в мотивировочной части судебного акта.
Руководствуясь статьями 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Иркутского областного суда от 6 октября 2017 г. отменить.
Приказ Службы по тарифам Иркутской области от 19 декабря 2014 г. N 733-СПР "Об установлении долгосрочных тарифов на техническую воду для ПАО "Иркутскэнерго" в редакции последующих изменений, внесенных приказами от 18 декабря 2015 г. N 583-спр, от 31 марта 2016 г. N 47-спр, от 20 декабря 2016 г. N 490-спр признать не действующим с даты принятия настоящего определения.