ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 17 декабря 2021 г. N 309-ЭС21-18136
Судья Верховного Суда Российской Федерации Пронина М.В., изучив по материалам истребованного дела кассационные жалобы Министерства сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики и Министерства финансов Удмуртской Республики на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 22.01.2021 по делу N А71-13742/2020, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2021 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 24.06.2021 по тому же делу
по иску индивидуального предпринимателя Белозеровой Галины Васильевны (далее - предприниматель) к Министерству сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики о взыскании 6 083 408 рублей 43 копеек убытков, образовавшихся в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство финансов Удмуртской Республики, Государственный контрольный комитет Удмуртской Республики,
установила:
в соответствии с подпрограммой "Развитие молочного скотоводства" государственной программы Удмуртской Республики "Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия", утвержденной постановлением Правительства Удмуртской Республики от 15.03.2013 N 102, утверждено "Положение о предоставлении субсидий на реализацию мероприятий по достижению производства одного миллиона тонн молока в Удмуртской Республике" N 185 (далее - Положение о предоставлении субсидии, Положение).
В соответствии с пунктом 3 Положения финансирование расходов, связанных с предоставлением субсидий, осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на соответствующий финансовый год законом Удмуртской Республики о бюджете Удмуртской Республики на цели, указанные в пункте 1 настоящего Положения, лимитов бюджетных обязательств, доведенных Министерству сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики.
Пунктом 4 Положения предусмотрено, что субсидии предоставляются следующим субъектам: индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку (в том числе на арендованных основных средствах) в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, и реализацию этой продукции, при условии, что в доходе заявителя от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации этой продукции составляет не менее 70 процентов за календарный год; крестьянским (фермерским) хозяйствам, осуществляющим производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции) в соответствии с Федеральным законом от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", при условии, что в доходе заявителя от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации этой продукции составляет не менее 70 процентов за календарный год.
Согласно пункту 8 Положения (в редакции от 17.07.2017) субсидии при увеличении на первое число месяца, в котором заявитель обратился за субсидией, численности поголовья коров не менее, чем на 25 процентов относительно количества скотомест в животноводческом здании по сравнению с численностью поголовья коров, имевшихся у заявителя на 1 января года, в котором животноводческое здание введено в эксплуатацию, предоставляются по следующим ставкам: при реконструкции - 25 000 рублей на одно скотоместо, но не более понесенных затрат на одно скотоместо; при строительстве - 50 000 рублей на одно скотоместо, но не более понесенных затрат на одно скотоместо.
Предприниматель 15.08.2016 заключила с ООО "Сельстрой" договор подряда на выполнение общестроительных работ, по условиям которого подрядчик выполнил комплекс общестроительных работ на молочно-товарной ферме на 200 голов привязного содержания с молочным блоком в Можгинском районе, д. Ныша.
Указанный объект 26.12.2017 введен в эксплуатацию, передан предпринимателю по акту приема-передачи от 28.12.2017, а 16.01.2018 зарегистрировано право собственности предпринимателя на здание, что подтверждается представленной в материалы дела выпиской из Единого государственного реестра недвижимости.
Предприниматель 26.09.2018 обратилась в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики с заявкой на предоставление субсидии.
Министерство рассмотрело заявление предпринимателя и приняло решение о выдаче заявителю субсидии в размере и порядке, предусмотренном Положением о субсидии.
На момент обращения с данной заявкой Положение о предоставлении субсидии действовало в редакции постановления Правительства Удмуртской Республики от 11.09.2018 N 378, подпунктом 2 пункта 9 которого предусмотрено, что субсидия при строительстве предоставляется заявителю в размере 30 процентов от фактически понесенных затрат на строительство животноводческого здания, но не более 20 000 руб. за единицу мощности животноводческого здания на одну голову.
По результатам рассмотрения заявки между сторонами заключен договор, в соответствии с которым из бюджета Удмуртской Республики в 2018 году предпринимателю предоставляется субсидия в размере 3 916 591 рубль 57 копеек в целях возмещения части затрат на строительство животноводческого здания молочного направления, построенного подрядным способом на 200 голов, введенного в эксплуатацию 26.12.2017.
Платежным поручением от 30.11.2018 N 129957 истцу перечислены денежные средства в размере 3 916 591,57 руб.
Предприниматель считала, что поскольку строительство фермы произведено в 2017 году, должно применяться Положение о предоставлении субсидии в редакции от 17.07.2017. По расчету предпринимателя, она должна была получить 10 000 000 рублей субсидии.
Предприниматель, полагая, что разница между суммой субсидии, которую она могла получить по Положению о предоставлении субсидии в редакции от 17.07.2017, и фактически полученной ею суммой, является убытками, обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.
Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 22.01.2021, оставленным без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2021 и постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 24.06.2021 с Удмуртской Республики в лице Министерства сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики за счет казны Удмуртской Республики в пользу индивидуального предпринимателя Белозеровой Галины Васильевны взыскано 6 083 408 рублей 43 копейки убытков.
Удовлетворяя исковые требования, суды, руководствовались статьями 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
При этом суды ссылались на следующее.
Поскольку строительство и введение в эксплуатацию животноводческой фермы осуществлялось в 2017 году, следовало применять условия Положения о предоставлении субсидии в редакции постановления Правительства Удмуртской Республики от 17.07.2017.
Конституция Российской Федерации ограничивает возможность придания закону обратной силы, что гарантирует право на защиту от придания обратной силу закону, ухудшающему положение налогоплательщика.
Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит положений, регулирующих действие бюджетного законодательства во времени, поэтому по аналогии следует применять нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Новые Правила о предоставлении субсидии в редакции от 11.09.2018 не имеют обратной силы и не могут применяться к правоотношениям, возникшим до издания этой редакции.
Кроме того, суды сочли возможным применить к настоящему спору по аналогии толкование пункта 6 Положения о предоставлении субсидии на приобретение и модернизацию техники, оборудования предприятиям и организациям агропромышленного комплекса, утвержденного постановлением Правительства Удмуртской Республики от 16.07.2018 N 291, сделанное Верховным Судом Российской Федерации в определении от 05.03.2019 N 43-АПГ18-13, согласно которому приобретение и модернизация техники, оборудования предприятиями и организациями агропромышленного комплекса на условиях предоставления субсидии на данные цели, действующих до принятия постановления Правительства Удмуртской Республики от 16.07.2018 N 291, не приводит к возникновению права на предоставление субсидии, в случае если ее получатель не отвечает вновь введенным требованиям, не соответствует истолкованию оспариваемых норм, выявленному судом с учетом места оспариваемого нормативного правового акта в системе нормативных правовых актов.
Также суды пришли к выводу о доказанности материалами дела состава гражданского правонарушения: неправомерности действий Министерства сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики и наличия у истца убытков в результате таких действий. Суды указали, что экономическая целесообразность деятельности истца не имеет правового значения при рассмотрении вопроса о его праве на предоставление субсидии в установленном размере.
В кассационных жалобах, поданных в Верховный Суд Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики и Министерство финансов Удмуртской Республики просят отменить состоявшиеся судебные акты, ссылаясь на существенные нарушения норм права.
В обоснование доводов Министерство сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики и Министерство финансов Удмуртской Республики указывают следующее.
Исполнение обязательств по предоставлению субсидий в 2018 году в рамках Положения о предоставлении субсидии ограничено соответствующим финансовым годом и объемом бюджетных ассигнований, предусмотренных на указанные цели в 2018 году.
Суды неправомерно обязали министерство возместить субсидии, распределенные в 2018 году, в объемах финансирования, предусмотренных бюджетом Удмуртской Республики в 2017 году. Юридическим фактом, с которым связано возникновение правоотношений между предпринимателем и министерством, является опубликование на официальном сайте министерства уведомления о начале приема заявок на получение субсидии; подача заявки, с приложением документов согласно Положению; принятие решения министерством о возможности получения субсидии; заключение договора о предоставлении субсидии.
У предпринимателя в период приема заявок на получение субсидии в 2017 году (с 25.07.2017 по 07.08.2017) отсутствовали документы, представление которых является обязательным для получения субсидии (разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и свидетельство о праве собственности на объект недвижимости), следовательно, она не соответствовала критериям получателя субсидии в соответствии с Положением о предоставлении субсидии в редакции от 17.07.2017.
Предприниматель подала заявку на получение субсидии 26.09.2018, когда уже действовало Положение о предоставлении субсидии в редакции от 11.09.2018. У Министерства сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики отсутствовали основания для применения Положения о предоставлении субсидии в редакции от 17.07.2017.
Размер субсидии подлежал расчету в соответствии с Положением о субсидии в редакции от 11.09.2018, действовавшей на момент обращения истца за выдачей субсидии.
Сам факт строительства животноводческого здания молочного направления не свидетельствует о том, что выплата субсидии является гарантированной выплатой со стороны государства.
Из положений статей 69, 78 Бюджетного кодекса следует, что право на получение субсидии не является абсолютным, поскольку субсидии предоставляются на строго определенные цели. Их получение обусловлено необходимостью выполнения получившим их лицом ряда условий, в том числе по их целевому использованию, а в случае нарушений условий, целей и порядка, установленных для их предоставления, они подлежат возврату. Участники хозяйственного оборота не вправе требовать выплаты стимулирующих субсидий при фактическом отсутствии в бюджете средств на эти ассигнования, либо при исчерпании выделенных средств.
Суды неверно применили позицию Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в апелляционном определении от 05.03.2019 N 43-АПГ18-13. В названном апелляционном определении Верховный Суд Российской Федерации указал, что само по себе изменение условий предоставления субсидий не может рассматриваться как нарушение прав сельскохозяйственных товаропроизводителей. Недопустимо изменение критериев к сельхозтоваропроизводителям, когда после внесения изменений в Положение о предоставлении субсидии отдельные получатели перестают отвечать вновь введенным требованиям.
В настоящем деле Положение о предоставлении субсидии в редакции от 11.09.2018 не изменило критерии к получателям субсидии, а изменило условия предоставления субсидий.
В рассматриваемом случае предприниматель претендовала на получение стимулирующей субсидии. Обязательство министерства по предоставлению субсидии предпринимателю возникло в дату заключении соглашения о предоставлении субсидии, предприниматель не относится к категории хозяйствующих субъектов, предоставление субсидий которым в обязательном порядке предусмотрено законодательством. Предприниматель, совершая финансовые вложения в строительство, не могла рассчитывать на обязательное получение субсидии, так как предоставление стимулирующей субсидии есть право публично-правового образования.
Субсидия не является результатом какой-либо экономической деятельности истца, не может рассматриваться в качестве дохода, получаемого при осуществлении нормального гражданского оборота, а финансовые последствия, связанные с ее неполучением, не могут квалифицироваться как ущерб в виде неполученной субсидии.
Обращение с заявлением о предоставлении субсидии не свидетельствует о безусловной ее выдаче заявителю. Подача надлежащих документов сама по себе не свидетельствует о гарантированном предоставлении субсидии предпринимателю.
Вынесенные судебные акты прямо противоречат позиции Верховного Суда Российской Федерации (пункт 33 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), согласно которой природа стимулирующих субсидий как финансовой поддержки, предоставляемой в силу усмотрения публичной власти, а не ее обязанности, означает, что участники хозяйственного оборота, по общему правилу, не вправе требовать от публично-правового образования (его уполномоченных органов) принятия решения о предоставлении субсидии, равно как не вправе требовать выплаты стимулирующих субсидий при фактическом отсутствии в бюджете денежных средств на эти бюджетные ассигнования либо при исчерпании выделенных средств. В рассматриваемом случае истец претендовал на получение стимулирующей субсидии.
Судами при разрешении данного спора не исследован вопрос об остатках бюджетных ассигнований, выделенных на предоставление субсидий на соответствующий год.
Суды при вынесении судебных актов фактически взыскали с Министерства сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики убытки в отсутствие установленного состава для их возникновения, тем самым в нарушение бюджетного законодательства установили обязанность министерства выдавать субсидии в императивном порядке.
К участию в деле неправомерно не было привлечено Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Приведенные Министерством сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики и Министерством финансов Удмуртской Республики доводы заслуживают внимания, в связи с чем кассационные жалобы следует передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 291.9 - 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
определила:
кассационные жалобы Министерства сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики и Министерства финансов Удмуртской Республики с делом передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
М.В.ПРОНИНА