КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 октября 2009 г. N 1312-О-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБ
ОБЩЕСТВ С ОГРАНИЧЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ "ТОРГОВЫЙ ЦЕНТР
"МЕРКУРИЙ" И "ЮРИДИЧЕСКАЯ ФИРМА "ПИОНЕР" НА НАРУШЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ПОЛОЖЕНИЯМИ АБЗАЦА
ПЯТОГО ПУНКТА 3 СТАТЬИ 217 И ПУНКТА 5 СТАТЬИ 242.2
БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С. Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалоб ООО "Торговый центр "Меркурий" и ООО "Юридическая фирма "Пионер",
установил:
1. В своих жалобах в Конституционный Суд Российской Федерации ООО "Торговый центр "Меркурий" и ООО "Юридическая фирма "Пионер" оспаривают конституционность положения абзаца пятого пункта 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которому в сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете в случае исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, - в пределах объема бюджетных ассигнований, а также пункта 5 статьи 242.2 данного Кодекса, согласно которому исполнение судебных актов осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете; при исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете на эти цели, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись.
Как следует из представленных материалов, решением Арбитражного суда Свердловской области от 22 мая 2007 года с муниципального образования "Город Алапаевск" в пользу ООО "Торговый центр "Меркурий" был взыскан долг в размере 4 366 268 рублей. На основании этого решения истец получил исполнительный лист, который в соответствии с бюджетным законодательством направил для исполнения в финансовое управление названного муниципального образования. Требование исполнительного документа в установленный законом срок исполнено не было ввиду отсутствия для этого бюджетных средств. Решением Арбитражного суда Свердловской области от 1 июля 2008 года, оставленным без изменения решениями арбитражных судов вышестоящих инстанций, в удовлетворении требования ООО "Торговый центр "Меркурий" о признании незаконным бездействия финансового управления отказано. Как указали арбитражные суды, поскольку сумма взыскания по исполнительному листу вместе с суммами по другим судебным актам, подлежащим исполнению за счет казны муниципального образования "Город Алапаевск", превышает объем бюджетных ассигнований, предусмотренных решением о бюджете на текущий год, а начальник финансового управления имеет право в целях исполнения судебного акта вносить изменения в сводную бюджетную роспись (без внесения изменений в решение о бюджете) только в пределах соответствующих бюджетных ассигнований, финансовое управление объективно не могло исполнить требования суда; в то же время оно предприняло все возможные в пределах его полномочий меры для исполнения судебного решения, в частности, оно обращалось к главе муниципального образования как главному распорядителю бюджетных средств и в представительный орган муниципального образования с инициативой о внесении необходимых изменений в решение о бюджете муниципального образования. Арбитражные суды указали заявителю, что он не лишен возможности принудительного исполнения исполнительного документа путем предъявления его судебному приставу-исполнителю.
ООО "Юридическая фирма "Пионер" является взыскателем по исполнительным листам, выданным на основании решения Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 июля 2007 года о взыскании за счет казны муниципального образования "Город Алапаевск" судебных расходов в размере 11 332 рубля и решения Арбитражного суда Свердловской области от 4 июля 2007 года о взыскании с муниципального медицинского учреждения "Центральная городская больница" муниципального образования "Город Алапаевск", а при недостаточности денежных средств у данного медицинского учреждения - с муниципального образования "Город Алапаевск" в порядке субсидиарной ответственности в пользу индивидуального предпринимателя И.Р. Валеева пеней в размере 1 506 609 рублей, а также 19 033 рубля расходов по уплате государственной пошлины (ООО "Юридическая фирма "Пионер" приобрело права взыскателя по этому судебному акту в порядке универсального правопреемства на основании определения Арбитражного суда Свердловской области от 7 июля 2008 года). Данные исполнительные листы, направленные в финансовое управление муниципального образования "Город Алапаевск", не были исполнены по причине отсутствия необходимых бюджетных средств. Арбитражные суды, куда ООО "Юридическая фирма "Пионер" обращалось с требованием о признании незаконным бездействия главы муниципального образования "Город Алапаевск" и его финансового управления, выразившегося в неисполнении исполнительных листов, в удовлетворении заявленного требования отказали, и заявителю была разъяснена возможность возбудить процедуру принудительного исполнения исполнительных листов (решения Арбитражного суда Свердловской области от 19 июня 2008 года и от 3 марта 2009 года, оставленные без изменения судами вышестоящих инстанций).
По мнению заявителей, оспариваемые ими законоположения устанавливают неопределенный и противоречивый порядок внесения изменений в сводную бюджетную роспись для исполнения судебных актов по искам к муниципальным образованиям в случаях, если сумма взыскания превышает объем бюджетных ассигнований, утвержденных на эти цели решением о бюджете, либо если такие ассигнования не предусмотрены, что на практике - в условиях, когда бюджетное законодательство прямо не обязывает муниципальные образования учитывать расходы на исполнение судебных решений в составе местного бюджета, - приводит либо к затягиванию исполнения соответствующих судебных решений, либо к их неисполнению, как это имело место в их конкретных делах. Заявители полагают, что оспариваемые ими нормы не обеспечивают эффективное исполнение судебных решений по искам к муниципальным образованиям и потому противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 19, 45, 46 (часть 1), 55 (часть 3), 114 (пункт "е" части 1) и 115 (часть 1).
2. Гарантируя в статье 46 (часть 1) право каждого на судебную защиту его прав и свобод, Конституция Российской Федерации исходит из того, что исполнение судебного решения является неотъемлемым элементом судебной защиты, и возлагает на государство обязанность по созданию работоспособных и эффективных организационно-правовых механизмов своевременного и полного исполнения судебных актов.
Конкретизируя эти конституционные начала правосудия, Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" предусматривает обязательность вступивших в законную силу судебных актов для всех без исключения субъектов права, включая органы и должностных лиц местного самоуправления: в силу частей 1 и 2 его статьи 6 такие судебные акты подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации, а неисполнение постановления суда, как и иное проявление неуважения к суду, влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом.
Данные требования корреспондируют положениям статьи 2 Международного пакта о гражданских и политических правах, провозгласившей обязанность государства обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективные средства правовой защиты, а также пункта 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в его интерпретации Европейским Судом по правам человека, который в своей практике также исходит из понимания исполнения судебного решения как неотъемлемого элемента права на суд и признает, что нарушение этого права может приобрести форму задержки исполнения решения. Как указывал Европейский Суд по правам человека в ряде своих решений, не каждая задержка в исполнении решения суда представляет собой нарушение "права на суд", а лишь такая, которая искажала бы саму суть данного права, гарантируемого статьей 6 Конвенции; при этом, если речь идет об исполнении судебных решений, вынесенных по искам к органам публичной власти, государство во всяком случае не вправе ссылаться на недостаточность денежных средств как на основание неисполнения судебного решения (Постановления от 9 декабря 1994 года по делу "Греческие нефтеперегонные заводы "Стран" и Стратис Андреадис (Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis) против Греции", от 19 марта 1997 года по делу "Хорнсби (Hornsby) против Греции", от 7 мая 2002 года по делу "Бурдов (Burdov) против России", от 18 ноября 2004 года по делу "Вассерман (Wasserman) против России" и др.).
2.1. Особыми субъектами исполнения судебных решений являются государство и входящие в его состав публично-территориальные образования, которые призваны обеспечивать реализацию функций публичной власти в соответствующих территориальных пределах (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) и в силу этого связаны необходимостью использования имеющихся в их распоряжении материальных и финансовых средств на цели осуществления возложенных на них полномочий. Обусловленный публично-правовой природой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления публичный характер материально-финансовых основ государственных и муниципальных образований, а также юридически значимые различия в фактическом положении должника и взыскателя по судебным актам, вынесенным по искам к публично-территориальным образованиям, предполагают использование специального порядка обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая средства местных бюджетов.
Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации применительно к вопросу об исполнении судебных решений по искам к казне Российской Федерации, вынесение подобных актов порождает коллизию между такими конституционными ценностями, как своевременность и полнота исполнения судебного решения, с одной стороны, и стабильность финансовых основ реализации государством возложенных на него функций, включая безусловное гарантирование конституционно-правового статуса личности, - с другой. Эта коллизия, исходя из необходимости обеспечения баланса названных конституционных ценностей и недопустимости умаления ни одной из них, подлежит разрешению в том числе на основе закрепленного в статье 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина (а значит, и права на судебную защиту) не должно нарушать права и свободы других лиц. В связи с этим государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного по иску к Российской Федерации (как и по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета), во всяком случае должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур (решения и действия которых стали причиной вынесения судебного решения) и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина. В то же время при избрании того или иного механизма исполнительного производства федеральный законодатель не может действовать произвольно, а должен руководствоваться целями обеспечения непротиворечивого регулирования отношений в этой сфере, создания для них стабильной правовой основы и не вправе ставить под сомнение конституционный принцип исполняемости судебного решения (Постановление от 14 июля 2005 года N 8-П).
Данное Постановление сохраняет свою силу, а сформулированные в нем правовые позиции в полной мере распространяются на случаи обращения взыскания по судебным решениям на средства бюджетов муниципальных образований.
2.2. Таким образом, из приведенных положений Конституции Российской Федерации в их нормативно значимой интерпретации, содержащейся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, и во взаимосвязи с положениями международно-правовых актов, являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации, вытекает обязанность государства установить эффективный организационно-правовой механизм исполнения судебных решений по искам к публичным образованиям, включая муниципальные образования, при котором на основе взаимного согласования интересов личности, общества и государства обеспечивалась бы реальная возможность для взыскателя в разумный срок (без неоправданных задержек) получить все причитающееся ему по судебному решению, а для муниципального образования - определить оптимальные источники бюджетного покрытия возникших расходов и минимизировать возможные негативные последствия от перераспределения бюджетных ресурсов для местного сообщества и его членов, права которых могут быть затронуты соответствующим решением.
3. В рамках действующего правового регулирования исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации регулируется в своей основе положениями главы 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Они, в частности, устанавливают перечень документов, предоставляемых для исполнения взыскания, основания для возврата документов, поступивших на исполнение, определяют должностных лиц, обязанных обеспечить исполнение судебного акта, и предельный срок, в течение которого судебный акт должен быть исполнен (статьи 242.1, 242.2 и 242.5).
Этой главой Бюджетного кодекса Российской Федерации регламентирован и порядок обращения взыскания на средства местных бюджетов. Согласно его статье 242.2 для исполнения судебных актов по искам к муниципальным образованиям исполнительный лист и иные предусмотренные этим Кодексом документы направляются для исполнения в финансовый орган муниципального образования (пункт 4); исполнение судебных актов осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете; при исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете на эти цели, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись (пункт 5); исполнение судебных актов производится в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение (пункт 6).
Данные законоположения направлены на гарантирование полного исполнения судебных решений по обращению взыскания на средства местных бюджетов и в этих целях во взаимосвязи с иными нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации ориентируют органы местного самоуправления на включение в состав расходов местного бюджета на соответствующий год бюджетных ассигнований на исполнение судебных актов по искам к муниципальным образованиям (абзац девятый статьи 69). Кроме того, для случаев превышения сумм взыскания по судебному решению объема бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели решением о бюджете, они предусматривают механизм оперативной корректировки исполнения местного бюджета, который предполагает внесение изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в решение о местном бюджете в соответствии с решением руководителя финансового органа муниципального образования (абзац пятый пункта 3 статьи 217).
В силу специального указания пункта 5 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации это полномочие руководителя финансового органа муниципального образования - при наличии к тому оснований - является не только правом, но и обязанностью и влечет необходимость принятия всех возможных организационно-технических мер по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, с учетом конкретных условий исполнения бюджета муниципального образования и с соблюдением правил, установленных действующим бюджетным законодательством.
Поскольку сводная бюджетная роспись производна от решения о бюджете и должна ему соответствовать (абзац десятый статьи 6, абзац первый пункта 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации), внесение в нее изменений для исполнения судебных решений по обращению взыскания на средства местного бюджета без изменения решения о бюджете допустимо лишь при условии соблюдения основных параметров бюджета по расходам, утвержденных представительным органом муниципального образования. Иное приводило бы к произвольному изменению воли местного сообщества относительно осуществления права муниципальной собственности на средства местного бюджета, выраженной от его имени представительным органом муниципального образования, и являлось бы вмешательством в исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования, как она определена Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 2 части 10 статьи 35). Кроме того, направление актом исполнительно-распорядительного органа бюджетных средств на исполнение судебных решений за счет сокращения бюджетных ассигнований, предусмотренных на покрытие других бюджетных обязательств муниципального образования, предполагало бы возможность произвольного придания соответствующим обязательствам приоритета в структуре расходов местного бюджета и ставило под сомнение материально-финансовые возможности решения органами местного самоуправления всего комплекса вопросов местного значения в интересах населения, создавало бы угрозу сбалансированности бюджета. Соответственно, как это вытекает из взаимосвязанных положений пункта 4 статьи 21, пункта 4 статьи 217 и пункта 3 статьи 219.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, внесение изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в решение о бюджете, в том числе при исполнении судебных решений по обращению взыскания на средства местных бюджетов, может быть произведено лишь в порядке перераспределения расходов внутри одного вида (статьи, раздела и т.д.), т.е. в случае направления ассигнований, выделенных на конкретные расходы, на иные расходы того же рода, определенные одной целью.
При отсутствии или недостаточности в бюджете бюджетных ассигнований на соответствующие цели финансовый орган муниципального образования как субъект, уполномоченный федеральным законом организовать исполнение судебных решений по обращению взыскания на средства местного бюджета, должен своевременно уведомить об этом главу муниципального образования и его представительный орган, которые, в свою очередь, обязаны обеспечить исполнение судебного решения в соответствии с пунктом 2 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации - в порядке осуществления расходов, не предусмотренных бюджетом. При этом, поскольку установленный действующим бюджетным законодательством порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства местных бюджетов в качестве одного из существенных условий предусматривает предельный срок удовлетворения требований взыскателя, не делая каких-либо исключений, исполнение судебного решения за пределами этого срока предполагает соблюдение правил об отсрочке и рассрочке исполнения судебного акта, закрепленных в процессуальном законодательстве (статья 324 АПК Российской Федерации).
4. Таким образом, оспариваемые заявителями положения пункта 3 статьи 217 и пункта 5 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации направлены на гарантирование возможности перераспределения - при возникновении такой необходимости - бюджетных средств на стадии исполнения бюджета и в системе действующего правового регулирования не предполагают возможность неисполнения или просрочки исполнения судебных решений по обращению взыскания на средства местных бюджетов по причине отсутствия или недостаточности бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели решением о бюджете.
В силу этого они не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы заявителей, а потому их жалобы не могут быть приняты Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению, как не отвечающие требованиям статьей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
Вместе с тем отсутствие детального урегулирования отношений, возникающих в связи с решением вопросов о внесении изменений в сводную бюджетную роспись или внесении изменений в местный бюджет для обеспечения реального исполнения муниципальным образованием судебных актов, обусловливает необходимость совершенствования правового регулирования соответствующих отношений и усиления гарантий права на судебную защиту. Это предполагает, в частности, введение в порядке исполнения Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2008 года N 734-О-П конкретных мер и процедур, позволяющих в своей совокупности обеспечить эффективное и своевременное исполнение судебных решений, включая установление специального механизма компенсации вреда, причиненного неисполнением (ненадлежащим исполнением) судебных решений, вынесенных по искам к муниципальным образованиям.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалоб обществ с ограниченной ответственностью "Торговый центр "Меркурий" и "Юридическая фирма "Пионер", поскольку они не отвечают требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данным жалобам окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН