КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 декабря 2003 г. N 415-О
ПО ЗАПРОСУ ГРУППЫ ДЕПУТАТОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТИ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 128
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2003 ГОД"
И ПОДПУНКТА 16 ПУНКТА 1 ПРИЛОЖЕНИЯ 20 К ДАННОМУ
ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, В.О. Лучина, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Ю.Д. Рудкина, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса группы депутатов Государственной Думы,
установил:
1. В соответствии с пунктом 4 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2003 год" приведен перечень законодательных актов Российской Федерации, действие которых приостанавливается в 2003 году. В соответствии с частью первой статьи 128 названного Федерального закона и подпунктом 16 пункта 1 приложения 20 к нему с 1 января по 31 декабря 2003 года приостановлено действие абзаца седьмого части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 9 июня 1993 года "О донорстве крови и ее компонентов" (в редакции Федерального закона от 16 апреля 2001 года "О внесении изменения в статью 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов"), согласно которому граждане, награжденные знаком "Почетный донор России", имеют право на бесплатный проезд на всех видах транспорта общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения и в сельской местности также на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) междугородного сообщения в порядке и на условиях, определяемых Правительством Российской Федерации.
В своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации группа депутатов Государственной Думы утверждает, что часть первая статьи 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункт 16 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону противоречат статье 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку лишают граждан, награжденных знаком "Почетный донор России", права на бесплатный проезд в общественном транспорте.
2. В соответствии с Законом Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов", в частности с его статьями 1, 3, 5, 6 и 8, донорство крови и ее компонентов, которые используются для медицинской помощи и могут быть получены только от человека, является свободно выраженным добровольным актом гражданина, который совершает этот акт с риском для собственного здоровья в интересах охраны жизни и здоровья других людей, а значит, в интересах государства и общества в целом; поэтому государство, осуществляя финансирование мероприятий по развитию, организации и пропаганде донорства крови и ее компонентов, обеспечивая выполнение соответствующих государственных программ, гарантирует донору защиту его прав и охрану его здоровья: донор подлежит обязательному страхованию за счет средств службы крови; в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, ему возмещается ущерб, причиненный повреждением здоровья в связи с выполнением донорской функции, а если это привело к инвалидности, то она приравнивается к инвалидности, наступившей вследствие трудового увечья. Это отвечает провозглашенным в статье 7 (часть 1) Конституции Российской Федерации целям Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, и в котором охраняется здоровье людей, развивается система социальных служб.
В силу статьи 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации государство обязано регулировать и защищать права и свободы человека и гражданина, что, в частности, требует от федерального законодателя использования эффективных правовых механизмов защиты прав доноров, в том числе награжденных знаком "Почетный донор России", как лиц с особым правовым статусом, добровольная, систематическая и зачастую безвозмездная деятельность которых служит интересам общества и государства. Закон Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов", как следует из его преамбулы, призван урегулировать отношения, связанные с развитием донорства крови и ее компонентов в Российской Федерации и обеспечением комплекса социальных, экономических, правовых, медицинских мер по организации донорства, защите прав донора.
Предоставление донорам льгот в связи с выполнением ими публичной функции соответствует конституционно значимым целям и предопределяет обязанности по отношению к донорам как государства в целом, так и органов государственной власти - федеральных и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. При этом государство, принимая на себя публично-правовые обязательства по заготовке, переработке, хранению донорской крови и ее компонентов (статья 5 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов"), не вправе в одностороннем порядке отказаться от исполнения обязанностей по защите прав доноров и по предоставлению льгот указанной категории граждан, которые, в свою очередь, выполнили предусмотренные законом условия.
3. Вопрос о предоставлении льгот лицам, награжденным знаком "Почетный донор России", уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.
В официально опубликованном Определении от 9 апреля 2002 года N 68-О по запросу Арбитражного суда Республики Карелия о проверке конституционности пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 4 и 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов" Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что ни сама статья 11, ни другие положения названного Закона не содержат указаний, за счет каких средств обеспечивается предоставление соответствующих льгот; необходимые изменения и уточнения не были внесены в него и после закрепления в статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципа самостоятельности бюджетов всех уровней.
Учитывая, что федеральный законодатель, имея достаточно времени, не выполнил своих обязанностей по урегулированию данного вопроса и что награждение нагрудным знаком "Почетный донор России" производится Министерством здравоохранения Российской Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти, перечисленными в Положении о нагрудном знаке "Почетный донор России" (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 1995 года N 842), предоставление льгот, закрепленных статьей 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов", впредь до надлежащего урегулирования возникающих при этом правоотношений федеральным законом, предусматривающим распределение соответствующих расходов между бюджетами всех уровней, должно производиться, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, за счет средств федерального бюджета (пункт 4 мотивировочной части Определения); федеральному законодателю надлежит незамедлительно определить порядок возмещения из бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, награжденным знаком "Почетный донор России" (абзац второй пункта 1 резолютивной части Определения). Тем не менее такой порядок до настоящего времени не определен.
4. Закрепленное абзацем седьмым части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов" право граждан, награжденных знаком "Почетный донор России", на бесплатный проезд на всех видах транспорта общего пользования (кроме такси) по своей сути является гарантией, носящей компенсационный характер. Установление порядка и условий ее реализации Федеральным законом от 16 апреля 2001 года "О внесении изменения в статью 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов" отнесено к компетенции Правительства Российской Федерации; одновременно Правительству Российской Федерации было поручено привести свои нормативные правовые акты в соответствие с названным Федеральным законом, что, однако, до сих пор не выполнено.
Включение в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2003 год" оспариваемых положений обусловлено длительное время сохраняющимся отсутствием федеральной программы развития донорства крови и ее компонентов, а также порядка и условий реализации права граждан, награжденных знаком "Почетный донор России", предусмотренного абзацем седьмым части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов". Однако при этом законодатель, вопреки статье 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не учел правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, что обязан был сделать.
5. Внося в действующее правовое регулирование изменения, оказывающие неблагоприятное воздействие на правовое положение граждан, законодатель должен обеспечивать соблюдение конституционных требований, в частности вытекающих из принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает оптимальное сочетание разумной стабильности законодательства, предсказуемости его развития и недопустимости произвольных, конституционно не обоснованных изменений, затрагивающих права граждан (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей").
Приостановление на основании Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" действия норм Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов", по существу, означает отказ государства от выполнения на определенный период принятых на себя публично-правовых обязательств, возникших из ранее действовавшего регулирования и состоявшихся правоприменительных актов, перед гражданами, награжденными знаком "Почетный донор России" до введения в действие нового регулирования, что подрывает доверие к закону и действиям государства. Поэтому, принимая оспариваемые положения, федеральный законодатель во всяком случае должен был предусмотреть компенсаторный механизм, позволяющий устранить негативные последствия приостановления действия абзаца седьмого части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов". В противном случае закону, ухудшающему положение граждан, придавалась бы обратная сила, что недопустимо.
Следовательно, часть первая статьи 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункт 16 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону не могут рассматриваться как не допускающие в рамках длящихся правоотношений для лиц, до 31 декабря 2002 года награжденных знаком "Почетный донор России", возможность реализации носящей компенсационный характер гарантии, закрепленной в абзаце седьмом части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов". Иное не согласуется с принципом правового социального государства (статья 1, часть 1; статья 7, часть 1, Конституции Российской Федерации) и вытекающим из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации требованием о недопустимости конституционно не оправданных ограничений прав граждан. Лица, полагающие, что их законные права нарушены в результате принятия оспариваемых положений, вправе обратиться за защитой этих прав в суд общей юрисдикции.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктом 2 части первой статьи 43, частями первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Положения части первой статьи 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункта 16 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону, приостанавливающие действие абзаца седьмого части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов", не могут рассматриваться как не допускающие в рамках длящихся правоотношений для лиц, до 31 декабря 2002 года награжденных знаком "Почетный донор России", возможность реализации носящей компенсационный характер гарантии, закрепленной в абзаце седьмом части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов".
2. Поскольку для разрешения поставленного в запросе группы депутатов Государственной Думы вопроса не требуется вынесения предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления, данный запрос не подлежит дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации.
3. Настоящее Определение окончательно, не подлежит обжалованию, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ