КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 25 декабря 2003 г. N 455-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ
ЗАПРОСА ПРАВИТЕЛЬСТВА МОСКВЫ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ АБЗАЦА ДЕВЯТОГО СТАТЬИ 2
И ПУНКТА 3 СТАТЬИ 29 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
"О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВЕ)"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, В.О. Лучина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С. Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Правительства Москвы,
установил:
1. В запросе Правительства Москвы в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривается конституционность положения абзаца девятого статьи 2 Федерального закона от 26 октября 2002 года "О несостоятельности (банкротстве)", в соответствии с которым органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления уполномочены представлять в деле о банкротстве и в процедурах банкротства требования по денежным обязательствам соответственно субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, и пункта 3 статьи 29 того же Федерального закона, устанавливающего, что федеральные органы исполнительной власти, отнесенные в соответствии со статьей 2 данного Федерального закона к уполномоченным органам, в пределах своей компетенции представляют в деле о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам.
По мнению заявителя, из названных взаимосвязанных положений вытекает, что органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации не предоставлено право самостоятельно и непосредственно представлять в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требования по обязательным платежам в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации; тем самым нарушается право субъектов Российской Федерации на получение части своей собственности, ограничивается их компетенция в области бюджетного и налогового регулирования, а также нарушается их право на судебную защиту своей собственности, что противоречит статьям 8 (часть 2), 46, 73 и 76 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации.
2. Под обязательными платежами согласно абзацу пятому статьи 2 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" понимаются налоги, сборы и иные обязательные взносы в бюджет соответствующего уровня и государственные внебюджетные фонды в порядке и на условиях, которые определяются законодательством Российской Федерации.
Закрепленная в статье 57 Конституции Российской Федерации обязанность платить налоги распространяется на всех налогоплательщиков в качестве безусловного требования государства, необходимого условия его существования. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной им в Постановлении от 17 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности положений статьи 11 Закона Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции", взыскание налога не может расцениваться как произвольное лишение собственника его имущества, - оно представляет собой законное изъятие части имущества, вытекающее из конституционной публично-правовой обязанности (пункт 3 мотивировочной части). Обязательность и принудительность изъятия налога, в том числе в рамках решений арбитражных судов, касающихся уплаты обязательных платежей по делам о банкротстве и в процедурах банкротства, вытекают из публично-правовой природы налога, вследствие чего и споры по требованиям обязательных платежей находятся в рамках публичного права.
Особенностями публично-правовой природы отношений, связанных с требованиями уплаты обязательных платежей в делах о банкротстве и в процедурах банкротства, предопределяются характер правового регулирования, основания разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере общественных отношений.
3. Единство экономического пространства как одна из основ конституционного строя Конституции Российской Федерации (статья 8, часть 1, Конституции Российской Федерации) гарантируется, в частности, осуществлением находящейся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункты "а", "е", "ж", "о"; статья 75, часть 3, Конституции Российской Федерации) единой финансовой политики, включающей и единую налоговую политику, установлением правовых основ единого рынка, федеральным финансовым, в том числе бюджетным, регулированием, принятием гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства, формированием федеральных экономических служб, к которым относятся и налоговые органы, органы федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции Российской Федерации), включая право управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2001 года N 228-О по запросу Народного Хурала Республики Бурятия). Бюджет субъекта Российской Федерации образуется за счет налоговых и неналоговых доходов, которые в свою очередь подразделяются на собственные и регулирующие. Распоряжение собственными доходами относится к бюджетной компетенции субъектов Российской Федерации (статья 73 Конституции Российской Федерации; статьи 56, 57 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает, что доходы бюджетов, включая бюджеты субъектов Российской Федерации, формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации (пункт 1 статьи 39). Налоговые доходы считаются уплаченными доходами соответствующего бюджета с момента, определяемого налоговым законодательством Российской Федерации (пункт 1 статьи 40 Бюджетного кодекса Российской Федерации). В силу статьи 45 Налогового кодекса Российской Федерации право распоряжаться причитающимися денежными средствами, поступившими в том числе за счет налоговых платежей, возникает у субъекта Российской Федерации с момента поступления налоговых платежей на счет соответствующего органа казначейства. Соответственно, взыскание обязательных платежей - как вопрос, относящийся к сфере налоговых правоотношений, - является предметом ведения Российской Федерации (статья 71, пункты "ж", "з"; статья 78, часть 1, Конституции Российской Федерации; статьи 31 и 32 Налогового кодекса Российской Федерации).
4. Согласно Конституции Российской Федерации (статья 114, пункты "б" и "ж"; статья 115, часть 1) и в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой и денежной политики, руководит работой федеральных органов исполнительной власти, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
4.1. По смыслу статей 10 и 114 Конституции Российской Федерации, полномочия предъявлять от имени государства в деле о банкротстве и в процедуре банкротства требования об уплате обязательных платежей и по денежным обязательствам по своей природе относятся к полномочиям исполнительной власти. Устанавливая в соответствии со статьями 71 (пункты "г", "о"), 76 (часть 1) и 114 (пункты "е", "ж" части 1) Конституции Российской Федерации порядок организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти, законодатель вправе возложить полномочие по предъявлению требования об уплате обязательных платежей на какой-либо из федеральных органов исполнительной власти, по своему функциональному предназначению наиболее приспособленный к его осуществлению.
На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" Правительство Российской Федерации осуществляет соответствующие полномочия в целях проведения государственной политики в сфере финансового оздоровления и банкротства, в том числе определяет порядок объединения и представления требований об уплате обязательных платежей по делам о банкротстве и в процедуре банкротства, осуществляет координацию деятельности представителей федеральных органов исполнительной власти как кредиторов по денежным обязательствам и обязательным платежам (пункт 1 статьи 29 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)").
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2003 года N 100 "Об уполномоченном органе в делах о банкротстве и в процедурах банкротства и регулирующем органе, осуществляющем контроль за саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих" уполномоченным органом, представляющим в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам, является Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству; регулирующим органом, осуществляющим контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, с 3 марта 2003 года является Министерство юстиции Российской Федерации (пункт 1).
Дела о банкротстве, связанные с рассмотрением требований об уплате обязательных платежей и по денежным обязательствам, разрешаются арбитражными судами в соответствии с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)" и на основе находящегося в ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации) арбитражно-процессуального законодательства.
Таким образом, установление процедуры разрешения дел о банкротстве, в том числе определение состава лиц, участвующих в таких делах, является прерогативой федерального законодателя.
4.2. Абзац девятый статьи 2 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в системной связи с пунктом 5 его статьи 29 устанавливает, что Правительство Российской Федерации определяет порядок учета мнений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при определении позиции федеральных органов исполнительной власти как кредиторов по обязательным платежам в ходе процедур банкротства.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2003 года N 688 утверждено Положение о Межведомственной комиссии по определению целесообразности подачи заявлений о признании должников банкротами. В соответствии с его пунктами 1, 3, 4 и 5 названная комиссия заслушивает мнение органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации о целесообразности подачи заявления о признании должников категорий А и Б банкротами, рассматривает поступившие от них документы, а также в установленном порядке запрашивает и заслушивает мнение органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по вопросу о целесообразности возбуждения дела о банкротстве. Положением о предъявлении требований по обязательствам перед Российской Федерацией в делах о банкротстве и в процедурах банкротства (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2003 года N 218) устанавливается порядок объединения и представления требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам в делах о банкротстве и в процедурах банкротства.
Кроме того, в соответствии с правовой позицией, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 12 ноября 2003 года по делу о проверке конституционности ряда положений статьи 19 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", участие субъектов Российской Федерации в процессе принятия решений на федеральном уровне - с тем чтобы более полно обеспечивался учет их потребностей и законных интересов (в социально-экономическом развитии, в области общественной безопасности, традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и т.д.) - при условии, что такое участие носит субсидиарный характер, может осуществляться в форме предварительного согласования, не предопределяющего окончательное решение вопроса.
При таких обстоятельствах наделение федеральных органов исполнительной власти правом предъявлять в делах о банкротстве и процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей с учетом мнения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления как кредиторов по обязательным платежам в ходе процедур банкротства само по себе не нарушает права субъектов Российской Федерации.
4.3. В соответствии с пунктом 17 Положения о предъявлении требований по обязательствам перед Российской Федерацией в делах о банкротстве и в процедурах банкротства уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, участвуя в судебной защите прав субъекта Российской Федерации, принимает во внимание мнение соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в отношении применения процедур банкротства и хода процедуры банкротства, а также учитывает предоставленные гарантии, налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет субъекта Российской Федерации.
Установление Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)" и принятыми в соответствии с ним постановлениями Правительства Российской Федерации особого режима предъявления требований по обязательным платежам к должнику, не предполагающего самостоятельное предъявление этих требований органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в делах о банкротстве и в процедурах банкротства, по существу, основано на обеспечении взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе при решении в установленных законодательством Российской Федерации случаях вопроса о целесообразности подачи заявлений о признании должников банкротами.
В случае же сохранения разногласий между Межведомственной комиссией по определению целесообразности подачи заявлений о признании должников банкротами и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации по решению о целесообразности возбуждения дела о банкротстве за органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации сохраняется право обжалования указанного решения в суд.
Следовательно, положения, содержащиеся в абзаце девятом статьи 2 и пункте 3 статьи 29 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", не могут рассматриваться как ограничивающие субъекты Российской Федерации в праве на судебную защиту права собственности, а лишь устанавливают особый процедурно-правовой режим предъявления требований по обязательным платежам к должнику, который вводится при рассмотрении арбитражным судом дела о банкротстве.
5. Согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" основанием к рассмотрению дела Конституционным Судом Российской Федерации является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Поскольку неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации положений абзаца девятого статьи 2 и пункта 3 статьи 29 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" отсутствует, запрос Правительства Москвы не может быть принят Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Правительства Москвы, поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми запрос может быть признан допустимым.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ