АССОЦИАЦИЯ РОССИЙСКИХ БАНКОВ
ПИСЬМО
от 29 мая 1998 г. N А-01/5-399
Ассоциация российских банков рассмотрела проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - законопроект), внесенного в Государственную Думу Советом Федерации.
Инициатива Совета Федерации вполне отвечает все более актуальной задаче дальнейшего совершенствования банковского законодательства, приведения его в соответствие с объективными потребностями и тенденциями развития российской кредитно - денежной системы. В частности, нуждаются в более четком законодательном определении полномочия, обязанности и ответственность Банка России. Вместе с тем представленный законопроект вызывает ряд возражений и вопросов.
1. Недостаточно обоснованной представляется норма законопроекта, изменяющая конституционный статус и правомочия Банка России.
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами на Банк России возложены задачи по защите и обеспечению устойчивости рубля, осуществлению денежной эмиссии, банковского регулирования и надзора. Эти задачи Банк России решает "независимо от других органов государственной власти" (ст. 75 Конституции РФ).
Реализация поставленных Конституцией РФ задач предполагает наличие у Банка России специального установленного федеральным законодательством организационно - правового статуса, отличного от статуса других государственных органов, достаточной экономической базы, а также возможность использования широкого набора финансовых инструментов, позволяющих оказывать реальное воздействие на кредитно - денежные отношения.
Согласно законопроекту Центральный банк становится федеральным государственным учреждением. Авторы законопроекта, видимо, стремясь более жестко соотнести организационно - правовую форму Банка России с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, напротив, увеличивают число юридических противоречий и неясностей. Так, согласно ст. ст. 50, 120, 296 и 298 ГК РФ учреждение финансируется собственником (в данном случае - государством), который несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения. Имущество закрепляется за учреждением на праве оперативного управления (а не хозяйственного ведения, как предлагается в законопроекте), и учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом. Такой подход к юридическому статусу и объему полномочий Банка России будет объективно препятствовать осуществлению им задач в области денежно - кредитного регулирования. В частности, существенно затруднится использование таких основанных на совершении гражданско - правовых сделок инструментов и методов, как операции на открытом рынке, валютные интервенции и др.
В результате правительство получит широкие полномочия в отношении Центрального банка, в том числе право распоряжаться имуществом Банка России по своему усмотрению, вплоть до изъятия излишнего, не используемого или используемого не по назначению (п. 2 ст. 296 ГК РФ), а главной целью (и ценностью) Банка России будет обслуживание государственного долга.
2. Трудно согласиться с нормами законопроекта, направленными на ограничение экономической самостоятельности Центрального банка.
Так, предлагаемый в законопроекте порядок перечисления прибыли Банка России в федеральный бюджет, а также изменение порядка формирования, направления и использования резервов и фондов (ст. 26) повлечет снижение активов и резервов Банка России и отрицательно скажется на его возможностях по стабилизации рубля и банковской системы в целом, особенно во время финансовых кризисов.
Лишение Банка России права осуществления таких операций, как покупка и продажа чеков, векселей, облигаций, депозитных сертификатов и др., проведения операций с финансовыми инструментами, используемыми для управления финансовыми рисками (ст. 45), серьезно затруднит проведение им эффективной денежно - кредитной политики.
3. В законопроекте предлагается Банку России предварительно представлять Президенту и Правительству Российской Федерации, а затем в Государственную Думу Основные направления единой государственной денежно - кредитной политики (далее - Основные направления) в виде проекта федерального закона. Нельзя не признать, что существующий статус Основных направлений не позволяет в полной мере осуществлять реальный контроль за их выполнением и не предусматривает мер ответственности Банка России. В то же время в этой связи возникают определенные сомнения.
Прежде всего Банк России, не будучи субъектом законодательной инициативы, вообще не вправе согласно ст. 104 Конституции РФ представлять Государственной Думе на рассмотрение проект указанного, как и любого другого, федерального закона.
Нельзя также не учитывать, что необходимость соблюдения процедуры прохождения и принятия федерального закона может привести к затягиванию сроков введения в действие рассматриваемого документа, вследствие чего он потеряет свою актуальность и практическую значимость.
Далее, неясно, каким образом "анализ состояния и прогноз развития экономики Российской Федерации", "основные ориентиры, параметры и инструменты этой политики", являющиеся, по законопроекту, определяющим элементом содержания этого закона, могут быть воплощены в форму правовых установлений (прав, обязанностей и ответственности субъектов правового воздействия).
Поэтому, чтобы обеспечить жизнеспособность закона об Основных направлениях, представляется необходимым закрепить в законодательном порядке конкретные сроки не только подготовки, но и всех предусмотренных законом этапов его прохождения и утверждения Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом Российской Федерации.
Если же предложения разработчиков законопроекта в этой части реализованы не будут, необходимо законодательно повысить общественно - политический и правовой статус Основных направлений, предусмотрев, в частности, обязательные парламентские слушания, утверждение их на профильных комитетах палат Федерального Собрания и др.
4. Противоречит сущности и назначению Банка России возложение на него функции по осуществлению постоянного контроля за кассовым исполнением федерального бюджета, а также за расходованием бюджетных средств кредитными организациями (ч. 5 ст. 55).
В то же время в рамках законопроекта можно было бы более глубоко решить некоторые затронутые в нем вопросы. Так, представляются заслуживающими внимания предложения, направленные на усиление "прозрачности" Банка России, предоставление информации о его деятельности не только Государственной Думе, но и другой палате Федерального Собрания - Совету Федерации.
Необходимы дополнительные формы контроля за финансово - хозяйственной деятельностью, доходами и расходами Банка России. Так, безусловно, должна быть обеспечена максимальная ясность в вопросе о том, в какой степени эта деятельность и получаемая в результате нее прибыль направлены на реализацию основных задач Центрального банка РФ (укрепление национальной валюты, стабилизация денежно - кредитной системы и др.).
Обладая широкими властными полномочиями по управлению денежно - кредитной системой страны, Банк России, на наш взгляд, иногда не вполне корректно их использует, в частности, при установлении норм обязательных резервов банков, создании неоправданно жестких условий для деятельности средних и малых банков. В этой связи полагаем, что недостаточно использован такой эффективный инструмент контроля и воздействия на политику Банка России со стороны палат Федерального Собрания, Президента и Правительства Российской Федерации, а также банковского сообщества, как Национальный банковский совет. Возможно, в частности, усиление полномочий и расширение состава этого органа.
Учитывая изложенное, считаем целесообразным создать в Комитете по бюджету, налогам, банкам и финансам Государственной Думы рабочую группу с включением в ее состав представителей Совета Федерации, Правительства РФ, Центрального банка РФ, кредитных организаций, специалистов Ассоциации российских банков, других заинтересованных органов и организаций, с тем чтобы всесторонне проработать законопроект, учесть политико - правовые и экономические последствия его принятия.
Задачи нормализации денежного обращения, решения проблемы бюджетного кризиса, привлечения инвестиций в производство и других насущных проблем вряд ли можно решить путем резкого изменения статуса Банка России и ограничения его полномочий. В то же время столь существенный пересмотр подходов к государственному регулированию в этой сфере может негативным образом отразиться на эффективности денежно - кредитной политики.
Президент Ассоциации
С.Е.ЕГОРОВ