ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РОССИИ
ПИСЬМО
от 24 мая 1999 г. N 158-Т
О НЕДОСТАТКАХ В ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ
УЧРЕЖДЕНИЙ БАНКА РОССИИ ПО НАДЗОРУ ЗА КРЕДИТНЫМИ
ОРГАНИЗАЦИЯМИ
Банк России, рассмотрев и проанализировав годовые отчеты территориальных учреждений Банка России в части, касающейся надзора за деятельностью кредитных организаций, годовые бухгалтерские и финансовые отчеты кредитных организаций за 1998 год, а также представляемые ими в течение 1998 года аналитические записки "О недостатках в работе действующих кредитных организаций региона и мерах, принимаемых к ним территориальным учреждением в процессе надзора", материалы проверок состояния надзорной работы на местах и заслушиваний в Банке России руководителей территориальных учреждений и оценивая состояние банковской системы Российской Федерации, отмечает, что в целом работа территориальных учреждений по надзору за кредитными организациями соответствует формализованным требованиям нормативных и иных актов Банка России.
Территориальные учреждения Банка России в рамках предоставленных им полномочий в целях стабилизации деятельности кредитных организаций и защиты интересов кредиторов и вкладчиков применяли к поднадзорным кредитным организациям различные меры воздействия. В 1998 году таких мер воздействия в отношении кредитных организаций, допустивших нарушение пруденциальных норм деятельности, было применено 20656, в том числе в 6373 случаях были применены предупредительные меры, в 5154 случаях введены ограничения и запреты на проведение отдельных банковских операций и открытие филиалов, в 4402 случаях взысканы штрафы, в 3 кредитных организациях введена временная администрация, по 212 - направлены ходатайства на отзыв лицензии.
Вместе с тем анализ финансового состояния банков и комплекса примененных к ним мер воздействия свидетельствует о наличии недостатков в организации работы по надзору за кредитными организациями по существу, в частности:
1. Значительное количество примененных территориальными учреждениями в отношении поднадзорных кредитных организаций мер воздействия не означает их качественное применение. По-прежнему введение мер воздействия часто носит "формальный" характер, о чем свидетельствуют факты неоднократного применения к кредитным организациям на протяжении короткого промежутка времени (1 - 3 месяцев подряд) одних и тех же мер воздействия - таких, как направление информационных писем о недостатках в деятельности, продления требований об устранении имеющихся нарушений (приведение к установленному значению обязательных нормативов, увеличении уставного капитала и т.п.) по кредитным организациям, длительное время нарушающим одни и те же пруденциальные нормы деятельности.
При этом территориальные учреждения не используют весь спектр предоставленных им полномочий по надзору за деятельностью банков, применяя в основном к банкам - нарушителям стандартный набор мер: проведение совещаний, введение ограничений и запретов на проведение отдельных банковских операций, и практически не используя такие меры воздействия, как уменьшение лимитов открытых валютных позиций, предъявление требований о замене руководителей, изменении структуры активов кредитной организации, хотя, на наш взгляд, их использование наиболее целесообразно по проблемным банкам, а также по банкам, нарушающим валютное законодательство и неоднократно представляющим в Банк России недостоверную отчетность.
Продолжают иметь место случаи неоперативного применения мер воздействия, а в ряде случаев применяемые меры не адекватны характеру и глубине имеющихся у банков проблем. Рядом территориальных учреждений не были приняты достаточные меры по защите интересов частных вкладчиков, предусмотренные указанием Банка России от 27.03.98 N 192-У "О дополнительных мерах по защите интересов вкладчиков банков". По состоянию на начало т.г. 192 проблемных банка работали на общих основаниях, продолжая привлекать вклады населения, причем у 156 банков финансовые затруднения носили затяжной характер (от 2-х до 6 месяцев). По 286 проблемным банкам ограничения (запреты) на привлечение средств населения введены с задержкой на 2 и более месяца.
По-прежнему кредитные организации при наличии в их деятельности серьезных финансовых проблем имеют возможность расширять свою деятельность, открывая филиалы. Так, по состоянию на 1 января 1999 года по 333 проблемным банкам территориальными учреждениями, несмотря на рекомендации Банка России (письмо от 24.11.97 N 05-15-3-4/1245), не были введены запреты на открытие филиалов.
Не обеспечивается достаточный контроль за выполнением банками требований Положения Банка России от 28.08.97 N 509 "Об организации внутреннего контроля в банках". По данным годовых отчетов территориальных учреждений, указанные службы отсутствовали в 224 кредитных организациях, при этом в большинстве случаев территориальными учреждениями не были предъявлены требования об их создании, а при предъявлении соответствующих требований не был обеспечен необходимый контроль за их выполнением.
Территориальные учреждения не применяют необходимые меры воздействия в отношении банков, не обеспечивающих выполнение указания Банка России от 02.07.98 N 274-У в части организации доступа к информации об их деятельности или отказывающих в представлении отчетности, предусмотренной законодательством, о чем свидетельствуют материалы инспекционных проверок кредитных организаций и поступающие в Банк России жалобы клиентов банков.
Необходимо отметить также, что наиболее серьезную озабоченность вызывает ослабление работы по надзору за проблемными банками, число которых в условиях кризиса значительно увеличилось, практически каждый третий банк на начало года был проблемным. Замечания Банка России в части организации работы с проблемными банками более подробно изложены в письме от 29.03.99 N 114-Т. Однако еще раз требуется подчеркнуть, что очень длительный промежуток времени (часто полгода и более) проходит от момента предъявления требований к кредитным организациям о представлении планов финансового оздоровления до момента их одобрения территориальными учреждениями, во многих случаях территориальные учреждения необоснованно продлевают кредитным организациям сроки представления планов финансового оздоровления (санации), многократно возвращают нереальные к исполнению планы на доработку в то время, когда анализ финансового состояния кредитных организаций явно свидетельствует об отсутствии перспектив их деятельности. Кроме того, нередки случаи, когда затягивание организационных процедур по рассмотрению планов приводит к их одобрению территориальными учреждениями за 2 - 3 месяца до завершения мероприятий, предусмотренных данными планами.
В результате по состоянию на 01.01.99 около 10% проблемных кредитных организаций, длительное время находящихся в неудовлетворительном финансовом состоянии и не имеющих реальных планов по стабилизации своей работы или не обеспечивших их выполнение, продолжали осуществлять банковские операции (а в отдельных случаях на общих основаниях), в то время, как Банк России письмом от 10.12.98 N 358-Т рекомендовал территориальным учреждениям инициировать у таких банков отзыв лицензий на осуществление банковских операций.
Более того, территориальными учреждениями часто одобряются планы санации кредитных организаций, выполнение мероприятий которых не позволяет последним достичь необходимых положительных результатов. В ряде территориальных учреждений неудовлетворительно организован контроль за ходом выполнения кредитными организациями намеченных планами мероприятий.
2. Несмотря на неоднократные указания Банка России, территориальные учреждения по-прежнему недостаточное внимание уделяют вопросу обеспечения достоверности отчетности, представляемой кредитными организациями в Банк России.
О ненадлежащем контроле за достоверностью отчетности свидетельствуют поступающие в Банк России многочисленные обращения кредиторов и вкладчиков на неисполнение обязательств по своевременному возврату привлеченных средств банками, не имеющими по данным отчетности картотеки неоплаченных расчетных документов из-за отсутствия средств на корсчете. Нередки случаи, когда на возможные факты недостоверности отчетности обращалось внимание территориальных учреждений непосредственно Банком России (Департаментом пруденциального банковского надзора). Возникновение таких ситуаций обусловлено, на наш взгляд, отсутствием или ненадлежащей организацией в территориальных учреждениях работы по анализу отчетности кредитных организаций, а также непредъявлением или несвоевременным предъявлением к банкам требований о внесении изменений в учет и отчетность по результатам произведенных инспекционных проверок, отсутствием надлежащего контроля за выполнением банками указанных требований.
Об отсутствии должного контроля за достоверностью отчетности кредитных организаций свидетельствует также анализ годовых бухгалтерских отчетов кредитных организаций за 1998 год. Так, в нарушение указания Банка России от 25.12.98 N 452-У ряд прибыльных кредитных организаций неправомерно заключительными оборотами осуществили досрочную реформацию баланса, закрыв счета по учету прибыли и ее использованию, что привело к искажению их финансовых результатов деятельности за 1998 год.
В ряде случаев территориальные учреждения Банка России не добились от кредитных организаций соответствия данных бухгалтерского баланса и других форм отчетности, представляемых в составе годового отчета. Имелись случаи несоответствия данных балансов кредитных организаций и учреждений Банка России в части отражения обязательных резервов и предоставленных Банком России кредитов, а также данных балансов банков - корреспондентов в части остатков и оборотов по корреспондентским счетам ЛОРО-НОСТРО и счетам по учету выданных и полученных межбанковских кредитов (депозитов). Такие расхождения выявлены соответственно по 26 и 27 банкам. Причем расхождения по указанным кредитным организациям в большинстве случаев носят систематический характер. Однако, несмотря на это, территориальные учреждения ограничились в лучшем случае предъявлением к кредитным организациям требований о внесении изменений в учет и отчетность.
3. Серьезные недостатки сохраняются в организации аналитической работы территориальных учреждений Банка России.
Отсутствие в ряде территориальных учреждений Банка России, как отмечалось выше, должной организации работы по анализу финансового состояния кредитных организаций отрицательно сказывается на адекватности оценки финансового состояния кредитных организаций.
В отдельных случаях территориальными учреждениями в нарушение письма Банка России от 28.05.97 N 457 (с учетом изменений и дополнений) допускаются случаи неправомерного отнесения кредитных организаций, находящихся в критическом финансовом состоянии (утративших собственные средства, имеющих крайне низкое качество активов), к более "благополучным" классификационным группам, чем это вытекает из формализованных критериев оценки финансового состояния.
Особенную тревогу вызывает "завышенная" классификация в условиях наличия в территориальных учреждениях информации о недостоверности отчетности данных кредитных организаций и предъявлении им требований о внесении изменений в учет и отчетность. Изложенное свидетельствует об отсутствии четкой координации с подразделениями инспектирования и не позволяет территориальным учреждениям своевременно применять к кредитным организациям адекватные меры воздействия на ранних стадиях возникновения у них проблем.
4. По-прежнему имеются замечания в части исполнительской дисциплины территориальных учреждений Банка России.
Несмотря на неоднократные требования Банка России (письма от 31.03.97 N 77-Т и от 12.02.99 N 61-Т), продолжают иметь место факты несвоевременной и некачественной передачи в Банк России информации о примененных к кредитным организациям мерах воздействия, в частности, информации об осуществлении кредитными организациями мероприятий по финансовому оздоровлению (санации). По-прежнему отсутствует контроль за своевременностью отмены санкций с истекшими сроками действия. По состоянию на 01.01.99 в электронной базе данных 54-х территориальных учреждений числилось 7346 просроченных санкций. В большинстве территориальных учреждений ситуация по данной проблеме не изменилась и на сегодняшний момент.
Кроме того, имеются случаи несвоевременного представления в Банк России территориальными учреждениями материалов (либо представление информации низкого качества) по запросам департаментов, а также другой информации о деятельности кредитных организаций, представляемой в соответствии с нормативными документами Банка России. При этом часто просьбы о переносе сроков представления информации поступают в Банк России в день, установленный для ее передачи.
Серьезные опасения вызывают случаи превышения территориальными учреждениями Банка России полномочий в части раскрытия информации о деятельности кредитных организаций, полученной ими в процессе осуществления надзора. В частности, отдельные территориальные учреждения определяли и неправомерно согласовывали с налоговыми органами реестры ненадежных банков, что противоречит нормам действующего законодательства и международным нормам банковского надзора.
О недостаточно высоком уровне исполнительской дисциплины свидетельствует и несоответствие аналитических записок, представляемых территориальными учреждениями, рекомендациям Банка России, изложенным в письме от 16.04.98 N 94-Т. В ряде случаев в аналитических записках отсутствует необходимая информация:
- о деятельности кредитных организаций и филиалов, возникновение трудностей у которых может привести к негативным последствиям для экономики региона и России в целом;
- о выявленных в ходе анализа отчетности фактах недостоверности учета и отчетности, а также при установлении при анализе фактов недостоверности отчетности - фактах организации инспекционных проверок их деятельности. В отдельных случаях представленная информация неконкретна, поскольку не содержит сведений о суммах и периоде выявленных нарушений, а также их влиянии на финансовый результат;
- об оценке полноты и своевременности выполнения банками запланированных мероприятий по стабилизации деятельности и др.
При этом многие территориальные учреждения продолжают направлять в составе аналитических записок материал, который имеется в Банке России из отчетности кредитных организаций или который был предоставлен территориальными учреждениями ранее. Записки перегружены сводными цифрами по региону и отдельным банкам. Отдельные записки содержат информацию о работе ликвидационных комиссий, механизмах организации надзорной работы.
В целях устранения имеющихся недостатков и повышения качества и эффективности надзора за кредитными организациями руководителям территориальных учреждений предлагается:
1. Принять меры к усилению контроля за достоверностью получаемой от кредитных организаций отчетности, особенно в части отражения неоплаченных расчетных документов клиентов, используя для этих целей рекомендации письма Банка России от 28.09.98 N 257-Т и материалы инспекционных проверок. Оперативно предъявлять к кредитным организациям требования о внесении соответствующих изменений в учет и отчетность.
2. Обеспечить необходимое взаимодействие структурных подразделений территориальных учреждений, осуществляющих надзор и контроль за деятельностью кредитных организаций.
3. Повысить качество анализа финансового состояния банков и аналитических материалов, представляемых в Банк России. Обеспечить представление запрашиваемых материалов о финансовом состоянии кредитных организаций в установленные Банком России сроки.
4. Принять необходимые меры по повышению качества оценки финансового состояния кредитных организаций в соответствии с критериями, установленными письмом Банка России от 28.05.97 N 457, и предоставленными территориальным учреждениям в рамках данного письма правами.
5. Регулярно проводить анализ эффективности применяемых к кредитным организациям мер воздействия и обеспечивать их своевременный пересмотр в зависимости от изменения финансового положения и условий работы кредитных организаций.
6. Усилить контроль за соответствием данных электронной базы о примененных к кредитным организациям мерах воздействия реально действующим. Повысить ответственность сотрудников, отвечающих за своевременность и качество передачи в Банк России указанной информации.
7. Активизировать работу с проблемными кредитными организациями, срочно потребовать от них представления планов финансового оздоровления (санации). В месячный срок рассмотреть вопрос о целесообразности сохранения лицензии на осуществление банковских операций у банков, не обеспечивших представление реальных планов санации и не имеющих перспектив стабилизации деятельности, направить необходимые документы в Банк России.
8. Организовать постоянный (помесячный) контроль за ходом выполнения кредитными организациями планов финансового оздоровления (санации), применяя меры воздействия в зависимости от выполнения намеченных мероприятий.
Заместитель Председателя
В.Н.ГОРЮНОВ