ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 2 декабря 1997 г. N 19-26-97
О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ В ЗАТО
Генеральной прокуратурой и прокурорами, осуществляющими надзор за исполнением законов на особо режимных объектах России, проанализировано состояние исполнения налогового законодательства на предприятиях оборонного комплекса и в закрытых административно-территориальных образованиях.
Результаты проверок свидетельствуют о том, что, осуществляя свои полномочия, органы Государственной налоговой службы и налоговой полиции немало сделали для обеспечения поступлений в бюджет налоговых отчислений. Только в течение 1996 - 1997 гг. в закрытых образованиях поставлены на учет свыше 12 тыс. юридических и 23 тыс. физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью. Выявлены более 15 тыс. нарушений, в бюджет дополнительно начислено неуплаченных налогов на сумму свыше 200 млрд. руб.
В то же время работа налоговых служб во многом не отвечает предъявляемым требованиям и существующим экономическим реалиям. Отсутствует должное взаимодействие между структурами ГНС и ФСНП на местах. Допускаются нарушения ведомственных актов и требований УПК РСФСР. Названные аспекты негативно сказываются на выполнении задач, возложенных на эти федеральные ведомства. По ряду направлений их деятельность остается малоэффективной и не способствует созданию надлежащих условий для пополнения государственного бюджета.
Используя специфику, установленную ст. 5 Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" и п. 6 Постановления Правительства России от 15.06.93 N 555 "О порядке формирования бюджета закрытого административно - территориального образования" главы администраций г. Снежинска Челябинской области и г. Мирного Архангельской области в текущем году освободили ряд налогоплательщиков от уплаты федеральных налогов. Налоговые органы в этой ситуации должным образом не отреагировали на видимое нарушение ч. 5 ст. 19 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и создали режим наибольшего благоприятствования ряду коммерческих структур. Только по г. Снежинску, вследствие незаконных решений, бюджет недополучил 115 млрд. руб. Вмешательство прокуратуры позволило устранить допущенные нарушения. По искам прокуроров незаконные решения признаны недействительными в судебном порядке.
В большинстве ЗАТО налоговые органы по-прежнему не исполняют требования законодательства о полном учете лиц, подлежащих налогообложению. Особенно неудовлетворительно организован учет налогов на землю, автотранспорт, имущество физических лиц.
Не обеспечивается достоверность, полнота и своевременность регистрации субъектов такого налогообложения. Как правило, не проводится сопоставление имеющихся данных с учетами местной администрации, отделов статистики, поддержки предпринимательства, архитектуры, бюро технической инвентаризации, подразделений Госавтоинспекции и Таможенного комитета, региональных инспекций по землеустройству. В нарушение ст. ст. 7, 11 Закона РСФСР "О государственной налоговой службе РСФСР" не истребуются сведения от нотариусов о совершенных сделках и стоимости имущества, необходимого для исчисления налогов. Значительная часть субъектов налогообложения в итоге остается вне сферы внимания налоговых органов, а бюджет лишается необходимых финансовых поступлений.
Повсеместно не исполняется требование закона о проведении документальных проверок правильности уплаты в бюджет государственных налогов и других платежей не реже одного раза в 2 года. Деятельность многих коммерческих структур вообще не анализировалась более 3 лет. Только в ЗАТО г. Лесной Свердловской области с 1993 года не проводились документальные проверки почти на 300 предприятиях. Фактически же в течение года налоговыми органами закрытых образований проверяются не более 1/3 состоящих на учете налогоплательщиков.
Ни одна из таких служб, созданных в закрытых городах, в течение 1996 - 1997 гг. не провела комплексных проверок коммерческих банков, своевременности перечисления ими налогов в бюджет, правомерности использования средств налогоплательщиков в качестве кредитных ресурсов, законности операций с ценными бумагами. В нарушение Указа Президента Российской Федерации от 23.05.94 N 1006 "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному поступлению в бюджет налогов и иных обязательных платежей" не контролируется соблюдение кассовой дисциплины и работы с денежной наличностью. Кредитные учреждения не проверяются на предмет своевременности уведомления налоговых органов об открытии новых счетов налогоплательщиков. Почти не анализируются движение средств на депозитных счетах и взаиморасчеты с иностранными партнерами.
Законом Российской Федерации "О государственной налоговой службе РСФСР" (п. 12 ст. 7) органы Госналогслужбы наделены правом наложения административных взысканий на лиц, не исполняющих требования о предоставлении деклараций о доходах. В отмеченный период налоговые инспекции закрытых городов редко использовали эти властные полномочия. Более того, сама практика привлечения нарушителей к административной ответственности зачастую не отвечает интересам укрепления законности.
Налоговой инспекцией г. Сарова Нижегородской области, например, подвергнуты административному штрафу должностные лица, с опозданием сдавшие декларации о доходах. Наряду с этим, совершенно безнаказанными остались около 100 предпринимателей, которые в течение 2 лет такие декларации не представляли вообще. Аналогичные случаи имели место в закрытых образованиях г. г. Новоуральске и Лесном Свердловской области, г. Снежинске Томской области.
Нормой в деятельности налоговых служб стало некачественное оформление процессуальных документов. В протоколах об административных правонарушениях, как правило, не указываются место и время их совершения, суть правонарушений, сведения о виновных лицах, суммы штрафов. Нередко размеры платежей искажаются как в сторону завышения налогов, так и в сторону занижения.
Установлены случаи применения наказаний, не предусмотренных законом. Выявлены факты незаконных освобождений должностных лиц от ответственности по мотивам "незначительного количества нарушений", "50-летия со дня рождения". Прекращение дела в отношении Новиковой из г. Лесного вообще произведено в связи с "праздником 8 Марта". В ряде случаев налоговые органы совсем не используют административные полномочия, предусмотренные п. 12 ст. 7 Закона РСФСР "О государственной налоговой службе РСФСР".
Нередко допускаются ошибки в толковании и применении законодательства. Широко распространены случаи, когда при длящихся нарушениях, вопреки требованиям ст. 38 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, к ответственности привлекались лица по истечении двух и более месяцев со дня выявления таких фактов. При определении меры административного взыскания не учитывались повторность и иные отягчающие ответственность обстоятельства. Значительная часть нарушителей подвергалась штрафным санкциям за совершение одного и того же правонарушения.
Многие должностные лица налоговых служб необоснованно освобождают нарушителей от установленной законом ответственности или снижают предусмотренные законом размеры штрафных санкций. Единицы уголовных дел направляются для рассмотрения в суд. Даже при наличии явных нарушений закона, крайне редко предъявляются исковые заявления о ликвидации предприятий, признании недействительными их учредительных документов, взыскании необоснованно полученной прибыли, запрете предпринимательской деятельности, признании недействительными неправомерных сделок и взыскании в доход государства всего полученного по таким сделкам.
Право предъявления исков активно использовала лишь государственная налоговая инспекция ЗАТО г. Озерска Челябинской области, которая в течение 1995 - 1996 гг. предъявила свыше 100 таких заявлений в суды различных уровней. Более 70 из них на сумму около 20 млрд. руб. к настоящему времени удовлетворены.
Только три налоговых инспекции в закрытых городах Северске, Лесном и Озерске использовали право приостановления операций по расчетным счетам налогоплательщиков в финансово-кредитных учреждениях. Почти не реализуются на местах полномочия об аресте имущества должников, предусмотренные п. 12 ст. 11 Закона Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции". Необходимую инициативу в этом вопросе проявлял лишь отдел налоговой полиции по г. Новоуральску Свердловской области.
Обращает на себя внимание повсеместное нарушение сроков рассмотрения материалов о нарушениях налогового законодательства. Совместный Приказ ГНС и ДНП России от 14.03.94 "Об организации взаимодействия органов Государственной налоговой службы и Департамента налоговой полиции Российской Федерации", указание ГНС России от 23.05.95 "О порядке передачи материалов о нарушениях налогового законодательства в органы налоговой полиции и прокуратуры", а также совместное указание Генеральной прокуратуры, ГНС, ДНП, МВД и ФСБ России от 19.10.95 "О мерах по усилению борьбы с нарушениями налогового законодательства" практически не исполняются. Массовое распространение получило игнорирование требований ст. 109 УПК РСФСР.
Налоговая полиция г. Озерска, например, свыше трех месяцев не выносила процессуальных решений по фактам незаконной деятельности гражданина Щербакова и должностных лиц общества "Либро", допустивших уклонение от уплаты налогов в крупных размерах. Снежинским отделом ФСНП в 1996 году все материалы, полученные из налоговой инспекции, рассмотрены с грубыми нарушениями процессуального законодательства. Налоговая инспекция г. Знаменска Астраханской области в течение двух лет не принимала решений в отношении руководителей предприятий "Мастер" и "Садко". Аналогичная служба г. Лесного в истекшем году не направила в органы налоговой полиции ни одного материала о налоговых нарушениях.
Неудовлетворительно поставлен контроль за исполнением постановлений о наложении штрафов. Реальное взыскание штрафных санкций в закрытых городах составляет лишь около 25% от начисленных сумм. Во многих случаях возможность их взыскания была утрачена в связи с истечением срока давности.
Выявленные нарушения стали предметом прокурорского реагирования. По результатам проверок внесены соответствующие представления, некоторые акты налоговых служб опротестованы, незаконные процессуальные решения отменены. Факты уклонения от уплаты налогов послужили основанием для возбуждения ряда уголовных дел. Следствию еще предстоит определить степень вины и ответственность должностных лиц.
Несомненно, что отмеченные недостатки характерны не только для структур, функционирующих в ЗАТО. Распространенность налоговых правонарушений требует активизации всех региональных управлений Госналогслужбы и ФСНП. Очевидно, что проблема собираемости налогов становится угрозой экономической безопасности России.
В создавшейся ситуации полагаю целесообразным выработать комплекс мер, направленных на повышение эффективности работы системы правоохраны в экономической сфере. В I полугодии 1998 года с привлечением заинтересованных ведомств было бы целесообразным спланировать широкомасштабную проверку исполнения налогового законодательства в ряде субъектов Российской Федерации, кредитно-банковской сфере, на предприятиях транспорта или нефтепереработки.
Полагаю, что совместная работа на этом направлении будет способствовать государственным интересам.
Заместитель
Генерального прокурора
Российской Федерации,
Государственный советник
юстиции 1 класса
В.И.ДАВЫДОВ