МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 12 июля 2017 г. N 23-05-07/44458
По вопросу оценки эффективности налоговых льгот и преференций бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Минфин России сообщает следующее.
В целях реализации системного подхода к оценке налоговых льгот и преференций Минфин России считает необходимым осуществлять оценку их эффективности в соответствии с широко распространенной в мировой практике концепцией налоговых расходов.
Под налоговыми и неналоговыми (в части таможенных платежей, страховых взносов и др.) расходами понимаются льготы или освобождения относительно "базовой" структуры налогов (и неналоговых доходов бюджетов бюджетной системы), ведущие к снижению объема собираемых налоговых и неналоговых доходов.
В этой связи Минфином России проведена работа по анализу, инвентаризации и систематизации информации по налоговым льготам, освобождениям и иным преференциям по налогам, сборам и иным платежам, установленным законодательством Российской Федерации. Подготовлена оценка фактических объемов налоговых и неналоговых расходов федерального бюджета за период 2014 - 2016 годов и оценка их прогнозного объема на период 2017 - 2020 годов, а также их предварительное распределение в разрезе государственных программ Российской Федерации.
В настоящее время Минфином России ведется работа по установлению системы оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов федерального бюджета, аналогичный подход предлагается применять и на уровне субъектов Российской Федерации. В целях оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Минфин России рекомендует следующие общие подходы.
В рамках оценки налоговых и неналоговых расходов формируется перечень налоговых и неналоговых расходов, осуществляется их распределение по государственным программам Российской Федерации, государственным программам субъектов Российской Федерации, муниципальным программам (далее - Программам) и определяется их стоимостной объем.
Основным принципом распределения налоговых и неналоговых расходов по Программам является соответствие целей указанных расходов приоритетам и целям социально-экономического развития, определенным в Программах. Невозможность отнесения налоговых и неналоговых расходов к конкретной Программе, может свидетельствовать о недостаточной обоснованности, адресности и целесообразности соответствующих расходов. При этом налоговые и неналоговые расходы, которые соответствуют целям государственной (муниципальной) политики, не отнесенным к действующим Программам, относятся к непрограммным налоговым и неналоговым расходам. Отдельные статьи налоговых и неналоговых расходов могут соответствовать нескольким целям социально-экономического развития, отнесенным к разным Программам. В этом случае они распределяются пропорционально вкладу в соответствующие Программы.
Оценка эффективности налоговых и неналоговых расходов осуществляется уполномоченным органом (далее - куратор):
по налоговым и неналоговым расходам, распределенным по Программам - ответственным исполнителем соответствующей Программы (далее - ответственный исполнитель);
по непрограммным налоговым и неналоговым расходам - федеральным органом исполнительной власти курирующим соответствующую сферу деятельности.
Оценка эффективности налоговых и неналоговых расходов производится в два этапа.
На первом этапе производится оценка на предмет соответствия обязательным критериям целесообразности осуществления налоговых и неналоговых расходов (в случае отсутствия системы целеполагания следует принять необходимые изменения в действующие нормативно-правовые документы и определить конкретные цели налоговых и неналоговых расходов).
Обязательными критериями целесообразности осуществления налоговых и неналоговых расходов являются:
соответствие налоговых и неналоговых расходов (в том числе нераспределенных) целям и задачам Программ (их структурных элементов) или иным целям государственной (муниципальной) политики (в отношении непрограммных налоговых и неналоговых расходов);
соразмерные (низкие) издержки администрирования;
востребованность льготы, освобождения или иной преференции;
отсутствие значимых побочных отрицательных эффектов.
Невыполнение хотя бы одного из указанных критериев свидетельствует о недостаточной эффективности рассматриваемых налоговых и неналоговых расходов. В этом случае куратору надлежит рекомендовать рассматриваемую льготу, освобождение или иную преференцию к отмене либо сформулировать предложения по совершенствованию механизма действия льготы, освобождения или иной преференции.
На втором этапе при выполнении всех необходимых критериев целесообразности производится оценка на предмет соответствия критериям результативности налоговых и неналоговых расходов.
Оценка результативности производится на основании влияния льготы, освобождения или иной преференции на результаты реализации соответствующей Программы (ее структурных элементов) либо достижение целей государственной (муниципальной) политики, не отнесенных к действующим Программам (для налоговых и неналоговых расходов, отнесенных к непрограммным).
В качестве критерия результативности определяется как минимум один показатель (индикатор), на значение которого оказывает влияние рассматриваемая льгота, освобождение или иная преференция, и который непосредственным образом связан с показателями конечного результата реализации Программы (ее структурных элементов), либо результата достижения цели, определенной при предоставлении льготы, освобождения или иной преференции (для налоговых и неналоговых расходов, отнесенных к непрограммным или нераспределенным).
Например, в качестве показателей (индикаторов) могут выступать:
доля занятых инвалидов трудоспособного возраста в общей численности инвалидов трудоспособного возраста (положительная динамика характеризует результативность налоговых льгот, освобождений и иных преференций организациям, использующим труд инвалидов);
удельный вес численности воспитанников частных дошкольных образовательных организаций в общей численности воспитанников дошкольных образовательных организаций (положительная динамика свидетельствует о результативности освобождения от НДС услуг в сфере образования, оказываемых некоммерческими образовательными организациями по реализации общеобразовательных программ).
Оценке подлежит вклад соответствующего налогового (неналогового) расхода в изменение значения соответствующего показателя (индикатора) как разница между значением показателя с учетом наличия налогового (неналогового) расхода и в случае его отсутствия.
В целях проведения сравнительного анализа результативности налоговых и неналоговых расходов с альтернативными механизмами достижения поставленных целей и задач рассчитывается удельный эффект (прирост показателя (индикатора) в расчете на 1 рубль налоговых и неналоговых расходов и на 1 рубль прямых бюджетных расходов (для достижения того же эффекта) в случае применения альтернативных механизмов.
Указанные оценки могут быть осуществлены с использованием методов эконометрического и статистического анализа либо экспертным путем.
На основании оценки результативности делается вывод:
о значимости вклада налоговых и неналоговых расходов в достижение соответствующих показателей (индикаторов);
о наличии (отсутствии) более результативных (менее затратных) альтернативных механизмов достижения поставленных целей и задач.
По результатам оценки эффективности куратор формулирует общий вывод об эффективности соответствующих налоговых и неналоговых расходов и рекомендации по дальнейшему использованию соответствующих льгот, освобождений и иных преференций.
Результаты оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов должны учитываться при оценке эффективности реализации соответствующих Программ.
Рекомендуемая структура методики оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов.
Типовая структура нормативного правового акта субъекта Российской Федерации (муниципального акта), утверждающая методику оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов субъекта Российской Федерации (муниципальных образований) для установленных (планируемых к установлению) налоговых и неналоговых расходов (далее - методика оценка эффективности налоговых и неналоговых расходов) должна иметь следующую структуру:
- "Общие положения";
- "Порядок оценки эффективности установленных (планируемых к установлению) налоговых и неналоговых расходов";
- "Методика оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов";
- "Результаты оценки эффективности установленных (планируемых к установлению) налоговых и неналоговых расходов".
В разделе "Общие положения" предлагается:
установить определение налоговых и неналоговых расходов;
перечень налоговых и неналоговых расходов по видам и их распределение по государственным программам субъекта Российской Федерации (муниципальным программам);
определить уполномоченный орган субъекта Российской Федерации (муниципальный орган), ответственный за обобщение оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов (далее - уполномоченный орган);
установить ответственность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (муниципальных органов), курирующих соответствующую сферу деятельности за предоставление необходимой информации для проведения оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов в разрезе категорий налогоплательщиков в уполномоченный орган (формы предоставления указанной информации, а также закрепление за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (муниципальными органами) категорий налогоплательщиков могут быть установлены в качестве приложения к методике оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов).
В разделе "Порядок оценки эффективности установленных (планируемых к установлению) налоговых и неналоговых расходов" предлагается установить порядок и сроки предоставления необходимой информации для проведения оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (муниципальными органами) в уполномоченный орган, а также установить сроки для направления соответствующих проектов нормативных правовых актов региона (муниципального образования) об установлении, продлении или отмене налоговых и неналоговых расходов в законодательный орган региона (представительный орган муниципального образования) и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (высшему должностному лицу муниципального образования).
В разделе "Методика оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов" предлагается установить качественные и расчетные критерии оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов, а также установить значения, при которых налоговые и неналоговые расходы признаются эффективными,
В разделе "Результаты оценки эффективности установленных (планируемых к установлению) налоговых и неналоговых расходов" предлагается установить форму отражения результатов оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов по итогам определения качественных и расчетных критериев оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов в виде таблицы и аналитической справки.
В.В.КОЛЫЧЕВ