МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ПРОБИРНАЯ ПАЛАТА
ПРИКАЗ
от 1 марта 2024 г. N 36
ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ДОКЛАДА О РЕЗУЛЬТАТАХ ОБОБЩЕНИЯ
ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЙ ПРОБИРНОЙ ПАЛАТОЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО
ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРОБИРНОГО НАДЗОРА ЗА 2023 ГОД
В соответствии с частью 4 статьи 47 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", абзацем пятнадцатым пункта 18 Положения о федеральном государственном пробирном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2021 г. N 1015, приказываю:
1. Утвердить прилагаемый доклад о результатах обобщения правоприменительной практики при осуществлении Федеральной пробирной палатой федерального государственного пробирного надзора за 2023 год (далее - Доклад о правоприменительной практике).
2. Управлению цифровой трансформации (С.В. Тимотина) обеспечить размещение Доклада о правоприменительной практике на официальном сайте Федеральной пробирной палаты в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
3. Контроль за исполнением настоящего приказа возложить на заместителя руководителя Федеральной пробирной палаты Д.В. Замышляева.
Руководитель
Ю.И.ЗУБАРЕВ
Утвержден
приказом Федеральной
пробирной палаты
от 1 марта 2024 г. N 36
ДОКЛАД
О РЕЗУЛЬТАТАХ ОБОБЩЕНИЯ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ПРОБИРНОЙ ПАЛАТОЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО
ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРОБИРНОГО НАДЗОРА ЗА 2023 ГОД
1. Общие положения
Обобщение правоприменительной практики проведено в соответствии со статьей 47 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 248-ФЗ).
В ходе обобщения правоприменительной практики проанализирована деятельность Федеральной пробирной платы.
1.1. Обобщение правоприменительной практики проводится для решения следующих задач:
обеспечение единообразных подходов к применению должностными лицами Федеральной пробирной палаты обязательных требований, законодательства Российской Федерации о государственном контроле (надзоре);
выявление типичных нарушений обязательных требований, причин, факторов и условий, способствующих возникновению указанных нарушений;
анализа случаев причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, выявления источников и факторов риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;
подготовка предложений об актуализации обязательных требований;
подготовка предложений о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о государственном контроле (надзоре).
1.2. Осуществление федерального государственного пробирного надзора регламентировано следующими нормативными правовыми актами:
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ);
Федеральным законом от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (далее - Федеральный закон N 41-ФЗ);
Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности";
Федеральным законом N 248-ФЗ;
постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2000 г. N 731 "Об утверждении Правил учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции из них, а также ведения соответствующей отчетности";
постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября 2015 г. N 1052 "О ведении специального учета юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями";
постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2020 г. N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности, связанных с драгоценными металлами и драгоценными камнями";
постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2021 г. N 270 "О некоторых вопросах контроля за оборотом драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них на всех этапах этого оборота и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации";
постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2021 г. N 1015 "О федеральном государственном пробирном надзоре" (далее соответственно - Положение о федеральном государственном пробирном надзоре, Постановление N 1015);
постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Постановление N 336);
приказом Министерства финансов Российской Федерации от 9 декабря 2016 г. N 231н "Об утверждении Инструкции о порядке учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней, продукции из них и ведения отчетности при их производстве, использовании и обращении";
приказом Федеральной пробирной палаты от 27 июня 2023 г. N 127н "Об утверждении форм документов, используемых должностными лицами Федеральной пробирной палаты и ее территориальных органов при осуществлении федерального государственного пробирного надзора";
приказом Федеральной пробирной палаты от 10 июля 2023 г. N 137н "Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной пробирной палаты и ее территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях".
Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках федерального государственного пробирного надзора, размещен на официальном сайте Федеральной пробирной палаты в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сайт Федеральной пробирной палаты).
2. Практика осуществления федерального государственного
пробирного надзора
2.1. Согласно пункту 28 Положения о федеральном государственном пробирном надзоре при осуществлении федерального государственного пробирного надзора с взаимодействием с контролируемыми лицами могут проводиться на плановой и (или) внеплановой основе следующие контрольные (надзорные) мероприятия:
инспекционный визит;
документарная проверка;
выездная проверка;
рейдовый осмотр.
Пунктом 45 Положения о федеральном государственном пробирном надзоре при осуществлении федерального государственного пробирного надзора предусмотрено проведение следующих контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия с контролируемыми лицами:
наблюдение за соблюдением обязательных требований;
выездное обследование.
2.2. В соответствии со статьей 57 Федерального закона N 248-ФЗ, а также с учетом требований Постановления N 336 и Постановления N 1015 в 2023 году были предусмотрены следующие правовые основания проведения федерального государственного пробирного надзора:
при условии согласования контрольного (надзорного) мероприятия с органами прокуратуры:
при выявлении индикаторов риска нарушения обязательных требований;
в случае необходимости проведения внеплановой выездной проверки, внепланового инспекционного визита в связи с истечением срока исполнения предписания, выданного до 1 марта 2023 г., о принятии мер, направленных на устранение нарушений, влекущих непосредственную угрозу причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан (проводится исключительно в случаях невозможности оценки исполнения предписания на основании документов, иной имеющейся в распоряжении Федеральной пробирной палаты информации);
без согласования контрольного (надзорного) мероприятия с органами прокуратуры:
наступление сроков проведения контрольных (надзорных) мероприятий, включенных в план проведения контрольных (надзорных) мероприятий;
по поручению Президента Российской Федерации;
по поручению Председателя Правительства Российской Федерации, принятому после вступления в силу Постановления N 336;
по поручению Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, принятому после вступления в силу Постановления N 336 и согласованному с Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации - Руководителем Аппарата Правительства Российской Федерации;
по требованию прокурора в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;
при представлении контролируемым лицом документов и (или) сведений об исполнении предписания об устранении ранее выявленных нарушений в целях получения документа, имеющего разрешительный характер.
2.3. Предметом федерального государственного пробирного надзора является соблюдение обязательных требований контролируемыми лицами, а именно:
юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими производство, использование, обращение драгоценных металлов в любом состоянии и виде, их использование и обращение, установленных Федеральным законом N 41-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации обязательных требований в области производства, использования и обращения драгоценных металлов, использования и обращения драгоценных камней;
организациями и индивидуальными предпринимателями (лицензиатами), осуществляющими деятельность по обработке (переработке) лома и отходов драгоценных металлов и (или) деятельность по скупке у физических лиц ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, лома таких изделий, лицензионных требований к указанным видам деятельности, установленных Положением о лицензировании деятельности по обработке (переработке) лома и отходов драгоценных металлов (за исключением деятельности по обработке (переработке) организациями и индивидуальными предпринимателями лома и отходов драгоценных металлов, образовавшихся и собранных ими в процессе собственного производства, а также ювелирных и других изделий из драгоценных металлов собственного производства, нереализованных и возвращенных производителю) и Положением о лицензировании деятельности по скупке у физических лиц ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, лома таких изделий, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2020 г. N 1418.
Наиболее значимыми рисками деятельности контролируемых лиц являются:
риски, связанные с проведением операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями без постановки контролируемых лиц на специальный учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями (далее - специальный учет);
риски при совершении действий, выражающихся в переходе права собственности и иных имущественных прав на драгоценные металлы и драгоценные камни (обращение драгоценных металлов и драгоценных камней), в том числе их использование в качестве залога;
риски, связанные с проведением операций по изменению физического состояния или содержания драгоценных металлов и драгоценных камней;
риски, связанные с перемещением драгоценных металлов и драгоценных камней и продукции из них, в том числе с перевозкой драгоценных металлов и драгоценных камней и продукции из них в места хранения, фонды и запасы, а также с хранением и экспонированием драгоценных металлов и драгоценных камней;
риски, связанные с ввозом в Российскую Федерацию из государств, не входящих в Евразийский экономический союз, и вывозом из Российской Федерации в эти государства драгоценных металлов, драгоценных камней, в том числе сырьевых товаров, содержащих драгоценные металлы;
риски, связанные со сдачей физическими лицами на опробование и клеймение ювелирных и других изделий из драгоценных металлов, ввезенных на территорию Российской Федерации с нарушением требований законодательства Российской Федерации о таможенном регулировании.
На конец отчетного периода количество учтенных объектов надзора, отнесенных к категориям риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, составило 21166.
В 2023 году при осуществлении федерального государственного пробирного надзора должностными лицами Федеральной пробирной палаты проведены 90 контрольных (надзорных) мероприятий с взаимодействием с контролируемыми лицами, по результатам которых выявлены 264 нарушения обязательных требований, в целях устранения которых выданы 25 предписаний и возбуждено 101 дело об административных правонарушениях, вынесены 132 постановления о привлечении к административной ответственности (в 80% случаев на контролируемых лиц наложены административные штрафы на общую сумму свыше 6,3 млн. руб.).
При обобщении правоприменительной практики установлено, что должностными лицами Федеральной пробирной палаты было проведено на 50 контрольных (надзорных) мероприятий с взаимодействием с контролируемыми лицами больше, чем в 2022 году (рост на 104%).
Причиной увеличения количества контрольных (надзорных) мероприятий с взаимодействием с контролируемыми лицами, проведенных в 2023 году, послужило в том числе выявление должностными лицами Федеральной пробирной палаты индикаторов риска нарушения обязательных требований, в результате чего были проведены 24 внеплановых контрольных (надзорных) мероприятия, что составляет 28% от общего количества проведенных в 2023 году контрольных (надзорных) мероприятий.
Количественные показатели контрольных (надзорных) мероприятий с взаимодействием с контролируемыми лицами по их виду в отчетном периоде распределились следующим образом:
33 плановые проверки, из которых 6 документарных проверок, 22 инспекционных визита и 5 выездных проверок;
57 внеплановых проверок, из которых 13 документарных проверок, 8 инспекционных визитов и 36 выездных проверок.
В 2023 году с увеличением количества проведенных контрольных (надзорных) мероприятий с взаимодействием с контролируемыми лицами одновременно на 36% снизилось количество возбужденных дел об административных правонарушениях, по результатам которых были наложены административные штрафы и вынесены предупреждения, по сравнению с 2022 годом.
По сравнению с показателями 2022 года общее количество профилактических мероприятий увеличилось на 10907 мероприятий (63%) и составило 28085 профилактических мероприятий.
Так, в рамках профилактических мероприятий проведены 1132 профилактических визита, объявлены 4003 предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, проведены 14512 консультирований и 10146 информирований.
Необходимо отметить, что предупреждение нарушения обязательных требований, включая устранение причин, факторов и условий, способствующих возможному нарушению обязательных требований, является приоритетной задачей в рамках федерального государственного пробирного надзора.
На сайте Федеральной пробирной палаты размещен приказ Федеральной пробирной палаты от 28 января 2022 г. N 13н "Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований), используемого при осуществлении федерального государственного пробирного надзора" в целях использования проверочных листов в формате, допускающем их применение для самообследования.
2.4. Анализ практики обжалования решений Федеральной пробирной палаты, действий (бездействия) ее должностных лиц в рамках правомочий контролируемых лиц, предусмотренных Постановлением N 1015, показал, что в 2023 году жалобы контролируемых лиц в досудебном и судебном порядке на решения Федеральной пробирной палаты, действия (бездействие) ее должностных лиц не подавались.
При этом по результатам анализа обжалований решений Федеральной пробирной палаты в рамках положений КоАП РФ можно выделить несколько причин, которые являлись основанием такого обжалования:
дело об административном правонарушении было возбуждено без проведения контрольного (надзорного) мероприятия;
снижение размера административного штрафа;
замена административного наказания в виде административного штрафа предупреждением.
2.5. При анализе правоприменительной практики можно выделить следующие типичные причины, факторы и условия нарушения обязательных требований в сфере осуществления федерального государственного пробирного надзора:
игнорирование и неисполнение требований законодательства Российской Федерации о драгоценных металлах и драгоценных камнях;
неверная трактовка требований законодательства Российской Федерации о драгоценных металлах и драгоценных камнях;
незнание требований законодательства Российской Федерации о драгоценных металлах и драгоценных камнях;
отсутствие навыков применения современных цифровых технологий;
халатное отношение к исполнению своих должностных обязанностей сотрудниками контролируемых лиц;
ограничения, установленные Постановлением N 336 на проведение плановых и внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
незначительный размер санкции за осуществление предпринимательской деятельности, связанной с производством, использованием и обращением драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции из них без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), а также за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), должностного лица организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора, должностного лица органа муниципального контроля;
отсутствие административной ответственности в отношении физических лиц за осуществление операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями без постановки на специальный учет.
По результатам обобщения правоприменительной практики в 2023 году типичными нарушениями обязательных требований, выявленными при осуществлении Федеральной пробирной палатой федерального государственного пробирного надзора, явились:
ведение деятельности, связанной с осуществлением операций с драгоценными металлами и (или) драгоценными камнями, без постановки на специальный учет в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем федеральный государственный пробирный надзор, если такая постановка является обязательной (например, осуществление дистанционной торговли ювелирными изделиями на электронных торговых площадках маркетплейсов без постановки на специальный учет в Федеральной пробирной палате) (часть 1 статьи 15.43 КоАП РФ);
нарушение установленного срока представления заполненной в личном кабинете в государственной интегрированной информационной системе в сфере контроля за оборотом драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них на всех этапах этого оборота (далее - ГИИС ДМДК) формы о внесении изменений в карту специального учета (например, невнесение в течение 5 рабочих дней в личном кабинете в ГИИС ДМДК информации об открытии обособленного подразделения, осуществляющего операции с драгоценными металлами, драгоценными камнями и изделиями из них) (часть 2 статьи 15.43 КоАП РФ);
сбыт незаконно добытых драгоценных металлов и (или) драгоценных камней в любом виде, состоянии, если такое действие не содержит признаков уголовно наказуемого деяния (например, продажа сплавов драгоценных металлов, добыча которых была осуществлена незаконным путем) (часть 2 статьи 15.44 КоАП РФ);
действия, выражающиеся в переходе права собственности и иных имущественных прав на драгоценные металлы, драгоценные камни и продукцию из них, в том числе их использование в качестве залога, с нарушением установленных законодательством обязательных требований (например, реализация лома и отходов драгоценных металлов лицу, не имеющему лицензию на деятельность по обработке (переработке) лома и отходов драгоценных металлов) (часть 1 статьи 15.46 КоАП РФ);
нарушение правил учета драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции из них, непредставление отчетности по установленным законодательством формам о движении драгоценных металлов и драгоценных камней в любом виде, состоянии либо представление отчетности, содержащей недостоверные сведения о фактическом расходе драгоценных металлов и драгоценных камней, или непредставление информации, предусмотренной законодательством Российской Федерации о драгоценных металлах и драгоценных камнях, в ГИИС ДМДК в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о драгоценных металлах и драгоценных камнях (например, отсутствие подписей материально ответственных лиц на оформленных первичных учетных документах, приемных актах (приходных ордерах), несоответствие внутренней инструкции контролируемого лица специфике осуществляемой им деятельности с драгоценными металлами и драгоценными камнями) (часть 1 статьи 15.47 КоАП РФ);
нарушение правил хранения и инвентаризации драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции из них (например, совместное хранение драгоценных металлов и драгоценных камней с другими материалами, отсутствие весоизмерительных приборов) (часть 2 статьи 15.47 КоАП РФ).
2.6. При осуществлении федерального государственного пробирного надзора можно выделить следующие основные источники и факторы риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям:
незаконная добыча драгоценных металлов и (или) драгоценных камней;
последующее совершение операций с незаконно добытыми драгоценными металлами и (или) драгоценными камнями.
За 2023 год Федеральной пробирной палатой выявлены и пресечены более 30 случаев незаконной добычи и последующего совершения операций с незаконно добытыми драгоценными металлами и (или) драгоценными камнями, ущерб от которых составил более 5 млн. руб.
С учетом невысоких размеров административных штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о драгоценных металлах и драгоценных камнях очевидным фактором риска является деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих дистанционную торговлю ювелирными изделиями на электронных торговых площадках различных маркетплейсов без постановки на специальный учет и (или) невнесения информации в ГИИС ДМДК в части отражения фактов реализации ювелирных изделий.
Вместе с тем Федеральной пробирной палатой выявляются и публикуются списки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность с нарушением законодательства Российской Федерации с целью информирования законопослушных участников рынка драгоценных металлов и драгоценных камней, а также покупателей продукции (изделий) из драгоценных металлов и драгоценных камней.
Кроме того, Федеральной пробирной палатой на постоянной основе осуществляется совершенствование деятельности в сфере осуществления федерального государственного пробирного надзора, в том числе при актуализации обязательных требований.
В целях совершенствования системы федерального государственного пробирного надзора Федеральной пробирной палатой ведется работа по подготовке предложений, направленных на уточнение и дополнение отдельных положений действующих нормативных правовых актов, в частности, дополнение Положения о федеральном государственном пробирном надзоре мерами стимулирования добросовестности контролируемых лиц и актуализацию критериев отнесения объектов надзора к категориям риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.
Также Федеральной пробирной палатой ведется работа над внесением изменений в приказ Минфина России от 25 мая 2023 г. N 78н "Об утверждении перечня индикаторов риска нарушения обязательных требований, используемых для осуществления федерального государственного пробирного надзора", предусматривающих доработку имеющихся, а также введение дополнительных индикаторов риска нарушения обязательных требований при осуществлении федерального государственного пробирного надзора.
В 2023 году Федеральной пробирной палатой в Минфин России направлялись предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях.
В 2024 году работа по внесению изменений в нормативные правовые акты, регулирующие производство, использование и обращение драгоценных металлов и драгоценных камней, будет продолжена.
Кроме того, в целях предотвращения увеличения числа нарушений обязательных требований в рамках проводимых профилактических мероприятий особое внимание будет уделено дополнительному информированию участников рынка драгоценных металлов и драгоценных камней по вопросам соблюдения обязательных требований посредством размещения соответствующих сведений на официальном сайте Федеральной пробирной палаты, в средствах массовой информации, через личные кабинеты контролируемых лиц в ГИИС ДМДК, а также в иных формах.
По результатам обобщения правоприменительной практики Федеральной пробирной палатой сделаны выводы о том, что федеральный государственный пробирный надзор должен стимулировать добросовестное соблюдение обязательных требований и минимизировать потенциальную выгоду контролируемых лиц от нарушений обязательных требований.
Проведение контрольных (надзорных) мероприятий в рамках федерального государственного пробирного надзора осуществляется исключительно на основании риск-ориентированного подхода, в связи с чем совершенствование системы применения критериев отнесения деятельности контролируемых лиц к категориям риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и индикаторов риска нарушения обязательных требований представляется важным и приоритетным направлением для Федеральной пробирной палаты на 2024 - 2025 годы.