ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 10 ноября 2008 г. N ГКПИ08-1879
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А.,
при секретаре Гудковой Е.Ю.,
с участием прокурора Степановой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Администрации муниципального образования Ленинский район о признании недействующими абзацев первого и третьего пункта 1 и пункта 10 Инструкции по бюджетному учету, утвержденной Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10.02.2006 N 25н,
установил:
Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10 февраля 2006 г. N 25н утверждена Инструкция по бюджетному учету (далее - Инструкция).
Инструкция зарегистрирована в Министерстве юстиции РФ 11.04.2006 N 7674 и официально опубликована в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", N 17, 24.04.2006.
Администрация муниципального образования Ленинский район обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим пункта 10 Инструкции в части возложения обязанности на муниципальное образование по учету на балансе органов, осуществляющих управление муниципальным имуществом, на соответствующих счетах Плана счетов учета имущества казны муниципального образования, независимо от стоимости объектов основных средств со сроком полезного использования более 12 месяцев.
По мнению заявителя, Инструкция принята Министерством финансов Российской Федерации с нарушением компетенции, установленное пунктом 10 Инструкции требование учитывать имущество казны муниципального образования на балансе органов, осуществляющих управление муниципальным имуществом, противоречит статьям 214, 215 Гражданского кодекса РФ. Реализация положений нарушает права муниципального образования, поскольку незаконно возлагает на исполнительный орган местного самоуправления, осуществляющий полномочия собственника в отношении имущества муниципальной казны, обязанность по учету имущества казны муниципального образования на балансе такого органа, что приводит к образованию объекта налогообложения по налогу на имущество организаций и ограничивает органы местного самоуправления самостоятельно определять порядок учета имущества казны, что непосредственно нарушает права органов местного самоуправления.
В дополнительном заявлении заявитель также просил признать недействующим пункт 1 Инструкции по тем основаниям, что содержащееся в нем понятие "бухгалтерский учет" отождествляется с понятием "бюджетный учет", что не соответствует Бюджетному кодексу РФ. Данное в пункте 1 определение бюджетного учета расширяет определение бюджетного учета, данное в Бюджетном кодексе РФ, согласно которому объектом бюджетного учета является имущество публичных образований, в то время как в соответствии с Инструкцией бюджетному учету подлежат финансовые и нефинансовые активы, а также обязательства публичных образований.
В судебном заседании представители Администрации муниципального образования Ленинский район уточнили заявленные требования и просили признать недействующими абзацы первый и третий пункта 1 и пункт 10 Инструкции.
Представители Министерства финансов РФ, Министерства юстиции РФ возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемая Инструкция принята уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в бюджетной сфере - Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Пункт 1 Инструкции не отождествляет понятия бухгалтерского учета и бюджетного учета, бюджетный учет является частью бухгалтерского учета. Установление пунктом 10 Инструкции требования о необходимости балансового учета имущества казны не противоречит ст. 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которой предусмотрена обязанность публично-правовых образований обеспечить ведение бюджетного учета всех принадлежащих им нефинансовых активов, финансовых активов и обязательств.
Выслушав объяснения представителей заявителя Администрации муниципального образования Ленинский район Л.Н. Черных, А.В. Воробьева, представителей заинтересованных лиц: Министерства финансов РФ С.В. Романова, С.В. Ковпака, Министерства юстиции РФ И.В. Покидовой, исследовав материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Л.Е. Степановой, полагавшей, что заявление не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.
Бюджетным кодексом РФ (статья 7) к бюджетным полномочиям Российской Федерации отнесено установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджетов.
В соответствии со статьей 165 Бюджетного кодекса РФ Министерство финансов РФ устанавливает план счетов бюджетного учета и единую методологию бюджетного учета; осуществляет методологическое руководство по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Министерство финансов РФ согласно пункту 2 статьи 5 Федерального закона от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" разрабатывает и утверждает в пределах своей компетенции обязательные для исполнения всеми организациями на территории Российской Федерации планы счетов бухгалтерского учета и инструкции по их применению, положения (стандарты) по бухгалтерскому учету, устанавливающие принципы, правила и способы ведения организациями учета хозяйственных операций, составления и представления бухгалтерской отчетности.
В целях установления единого порядка ведения бухгалтерского учета активов и обязательств в органах государственной власти, органах управления государственных внебюджетных фондов, органах управления территориальных государственных внебюджетных фондов, органах местного самоуправления и бюджетных учреждениях, а также формирования ими бюджетной отчетности, Министерством финансов РФ были разработаны и утверждены Инструкция по бюджетному учету (Приказ N 25н от 10.02.2006) и Инструкция о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (Приказ N 72н от 24.08.2007).
Таким образом, оспариваемая Инструкция принята уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в бюджетной сфере - Министерством финансов РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
Инструкция по бюджетному учету устанавливает единый порядок ведения бухгалтерского учета в органах государственной власти, органах управления государственных внебюджетных фондов, органах управления территориальных государственных внебюджетных фондов, органах местного самоуправления, бюджетных учреждениях (абзац первый пункта 1 Инструкции). Бюджетный учет согласно абзацу второму пункта 1 Инструкции представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (органов государственной власти, органов управления государственных внебюджетных фондов, органов управления территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и созданных ими бюджетных учреждений) и операциях, приводящих к изменению вышеуказанных активов и обязательств. Бюджетный учет осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О бухгалтерском учете", бюджетным законодательством, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и названной Инструкцией (абзац 3 пункта 1 Инструкции).
Положения абзацев первого и третьего пункта 1 Инструкции определяют предмет регулирования данной Инструкции, носят декларативный характер и не устанавливают прав и обязанностей и, следовательно, не нарушают прав заявителя.
Довод заявителя о том, что пункт 1 Инструкции отождествляет понятия бухгалтерский учет и бюджетный учет и поэтому не соответствует Бюджетному кодексу РФ, суд считает необоснованным.
Согласно пункту 2 статьи 264.1 Бюджетного кодекса РФ, бюджетный учет - это упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.
Из анализа данного определения следует, что бюджетный учет как система сбора, регистрации и обобщения информации является частью бухгалтерского учета, который в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций. Бюджетным кодексом РФ закреплена обязанность публично-правовых образований обеспечить ведение бюджетного учета всех принадлежащих им нефинансовых активов, финансовых активов и обязательств.
Таким образом, термин "бухгалтерский учет" и ссылка на Федеральный закон "О бухгалтерском учете" в абзацах первом и третьем пункта 1 Инструкции не противоречит федеральному законодательству и прав заявителя не нарушает.
Пунктом 10 Инструкции установлено, что счет 010100000 "Основные средства" предназначен для учета объектов основных средств, к которым относятся материальные объекты, используемые в процессе деятельности учреждения при выполнении работ или оказании услуг либо для управленческих нужд учреждения, находящиеся в эксплуатации, запасе, на консервации, сданные в аренду, а также имущество казны Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, независимо от стоимости объектов основных средств со сроком полезного использования более 12 месяцев.
Статьей 264.1 Бюджетного кодекса РФ установлена обязанность отражения в бюджетном учете и в бюджетной отчетности информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.
Пунктом 4 статьи 264.1 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что баланс исполнения бюджета содержит данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на первый и последний день отчетного периода по счетам плана счетов бюджетного учета.
При этом Бюджетный кодекс РФ не делает исключений для имущества казны. Из чего следует вывод, что бюджетному учету подлежат все финансовые и нефинансовые активы, принадлежащие публично-правовому образованию, независимо от их вовлечения участниками бюджетного процесса в хозяйственный оборот, как находящиеся в оперативном управлении, так и учитываемые в казне.
Отсутствие бюджетного учета имущества государственной (муниципальной) казны приводило бы к искажению бюджетной отчетности части стоимости активов, находящихся в государственной (муниципальной) собственности, а также исключало возможность контроля и оценки эффективности использования имущества, составляющего государственную (муниципальную) казну (в том числе при передаче его в аренду, в доверительное управление).
Таким образом, установление пунктом 10 Инструкции требования о необходимости балансового учета имущества казны не противоречит ст. 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и соответствует основным направлениям бюджетной политики, определенным в Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 23 июня 2008 года "О бюджетной политике в 2009 - 2011 годах", где одной из основных задач признано обеспечить полноценный учет имущества казны, его отражение в финансовой отчетности публично-правовых образований.
Доводы заявителя о противоречии пункта 10 положениям Гражданского кодекса РФ нельзя признать обоснованными.
В соответствии с частью 3 статьи 215 Гражданского кодекса РФ имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с названным Кодексом (абзац первый).
Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (абзац второй).
В силу статьи 2 Гражданского кодекса РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (часть 3).
Оспариваемая Инструкция не регулирует гражданско-правовые отношения, отражение или применение на балансе объектов имущества казны не ведет к изменению их правового режима и не ограничивает право собственности муниципальных образований.
Также бюджетный учет основных средств имущества казны не ведет к изменению нормативов, регулирующих налогообложение указанного имущества, т.к. Приказ Министерства финансов РФ от 10 февраля 2006 г. N 25н не регулирует вопросы налогового законодательства в Российской Федерации, находящегося в исключительном ведении Налогового кодекса РФ.
Минэкономразвития России не наделено полномочиями давать разъяснения по вопросу бюджетного учета, в связи с чем не может быть признана обоснованной ссылка заявителя на разъяснение по данному вопросу заместителя директора Департамента стратегии социально-экономических реформ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.
Поскольку оспариваемые нормативные положения не нарушают прав и законных интересов заявителя, не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, то в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
заявление Администрации муниципального образования Ленинский район о признании недействующими абзацев первого и третьего пункта 1 и пункта 10 Инструкции по бюджетному учету, утвержденной Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10.02.2006 N 25н, - оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
В.А.ЕМЫШЕВА