ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
от 19 июля 2001 г. N ГКПИ 2001-864
Именем Российской Федерации
Верховный Суд РФ в составе:
Председательствующего - Судьи Верховного Суда РФ Харланова А.В., при секретаре Самолине В.В., с участием прокурора Любимовой И.Б.,рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобе Королева А.Г. о признании незаконными и не подлежащими применению п. 6 (в части) и п. 13 "Правил взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета", утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2001 г. N 143, и по заявлению Берга О.В. о признании частично недействительными пунктов 5 и 6 данных Правил,
установил:
Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2001 г. N 143 утверждены "Правила взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета" (далее Правила).
Королев А.Г. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой о признании незаконными и не подлежащими применению пунктов 6 (в части) и 13 (в полном объеме) данных Правил, ссылаясь на их противоречие действующему федеральному законодательству, в частности положениям ст. ст. 311, 399, 120, 56 ГК РФ и ст. 41, 42, 51, 161, 286, 288 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Берг О.В. просит признать частично недействительными пункты 5 и 6 Правил, ссылаясь на их противоречие ст. ст. 125, 126 ГК РФ, ст. ст. 286, 287 Бюджетного кодекса РФ и ст. 2 и 8 Федерального закона "Об исполнительном производстве".
В судебном заседании Королев А.Г. поддержал доводы жалобы. Просил признать незаконным п. 6 Правил, когда при недостаточности денежных средств, необходимых для удовлетворения предъявленных к должнику требований, по его мнению, он предписывает органам федерального казначейства возвратить исполнительный лист без частичного исполнения, а положения пункта 13 Правил, как полагает заявитель, способны привести к невозможности исполнения судебного решения. Тем самым создается реальная угроза нарушения прав физических лиц.
В дальнейшем Королев А.Г. согласился с позицией представителей Правительства РФ, заключающейся в том, что положения Правил способствуют более быстрому и правильному взысканию средств на основании исполнительных листов судебных органов по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета с лицевых счетов, открытых им в органах федерального казначейства для учета бюджетных средств, а также средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Вместе с тем он пояснил, что оспариваемые им положения Правил изложены нечетко, что позволяет толковать их неоднозначно.
Берг О.В. в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие.
В заявлении он указал, что содержащаяся в п. 5 Правил норма о том, что взыскание средств с лицевого счета должника осуществляется в пределах остатков объемов его финансирования, полученных от вышестоящего распорядителя средств федерального бюджета, в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации, не соответствует закону в случаях, когда ответчиком являются федеральные органы государственной власти или их подразделения. А п. 6 Правил, содержащий норму о том, что при недостаточности средств, необходимых для удовлетворения требований, предъявленных к должнику в соответствии с пунктом 5 Правил, выплата по исполнительному листу производится в порядке субсидиарной ответственности за счет средств, выделенных главному распорядителю средств федерального бюджета, и в этом случае орган федерального казначейства по месту открытия лицевого счета должника возвращает взыскателю исполнительный лист с уведомлением о невозможности полного или частичного исполнения в установленный срок требований, содержащихся в исполнительном листе, и возможности направления исполнительного листа и других необходимых документов в Министерство финансов Российской Федерации для взыскания средств с главного распорядителя средств федерального бюджета, является недействительным в части привлечения к субсидиарной ответственности соответствующего главного распорядителя средств федерального бюджета и возвращения взыскателю в связи с этим исполнительного листа без исполнения.
Такой возврат, по его мнению, противоречит п. 2 ст. 6 Федерального закона "Об исполнительном производстве", поскольку увеличивает общий срок взыскания денежных средств.
Кроме того, Берг О.В. полагает, что Правила в целом противоречат п. 2 ст. 2 Федерального закона "Об исполнительном производстве", поскольку приняты с превышением Правительством РФ своих полномочий. В то же время он не ставит вопрос о признании их недействительными в целом, что следует из его уточненных требований.
Представители Правительства Российской Федерации Зуева В.Г., Янина Н.Г., Саакян Т.В. жалобу Королева А.Г. и заявление Берга О.В. не признали и просили оставить их без удовлетворения, ссылаясь на то, что как в целом Правила, так и оспариваемые заявителями положения Правил федеральному законодательству не противоречат, приняты Правительством РФ в пределах своей компетенции и прав заявителей не нарушают.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, представителей Правительства РФ, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Любимовой И.Б., полагавшей жалобу Королева А.Г. и заявление Берга О.В. оставить без удовлетворения, Верховный Суд РФ находит, что жалоба Королева А.Г. и заявление Берга О.В. не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Обжалуемые заявителями "Правила взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета" были разработаны и приняты в соответствии со ст. 143 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год", статьей 109 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год", ст. 38, 329 Бюджетного кодекса Российской Федерации и другими нормами бюджетного законодательства, что вытекает как из содержания названных и других положений указанных Законов, так и из объяснений представителей Правительства Российской Федерации, данных ими в судебном заседании.
Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона "Об исполнительном производстве" законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве состоит из настоящего Федерального закона, федерального закона о судебных приставах и иных федеральных законов, регулирующих условия и порядок принудительного исполнения судебных актов и актов других органов.
Статьей 5 Федерального закона "Об исполнительном производстве" определено, что в случаях, предусмотренных федеральным законом, требования судебных актов и актов других органов о взыскании денежных средств исполняются налоговыми органами, банками и иными кредитными организациями (п. 1). В случаях, предусмотренных федеральным законом, требования судебных актов и актов других органов могут исполняться и другими органами, организациями, должностными лицами и гражданами (п. 2).
Согласно ст. 3 этого же Закона принудительное исполнение судебных актов и актов других органов в Российской Федерации возлагается на службу судебных приставов и службы судебных приставов органов юстиции субъектов Российской Федерации.
Следовательно, Федеральный закон "Об исполнительном производстве" к спорным правоотношениям не применяется, так как органы федерального казначейства не являются органами принудительного исполнения.
Содержание оспариваемых Правил свидетельствует о том, что порядок принудительного исполнения судебных актов ими не регулируется.
Согласно п. 5 Правил орган федерального казначейства в течение 3 рабочих дней со дня получения исполнительного листа исполняет требование о взыскании средств должника в пределах остатков объемов финансирования, полученных от вышестоящего распорядителя средств федерального бюджета, в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации.
Данная норма соответствует порядку произведения списания денежных средств с лицевого счета получателя средств федерального бюджета, осуществляемого органами федерального казначейства в процессе исполнения федерального бюджета, который установлен статьями 249, 251 Бюджетного кодекса РФ.
Так, в соответствии со ст. 249 БК РФ объем распорядительных прав получателей средств федерального бюджета на принятие денежных обязательств федерального бюджета устанавливается в порядке утверждения и доведения лимитов бюджетных обязательств.
Согласно ст. 250 БК РФ получатели бюджетных средств в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств имеют право принимать денежные обязательства, подлежащие исполнению за счет средств федерального бюджета.
Принятие денежных обязательств осуществляется путем заключения получателем бюджетных средств и поставщиком продукции (работ, услуг) договоров (контракта) в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Объем принятых денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета в текущем финансовом году, не должен превышать лимиты бюджетных обязательств в структуре показателей бюджетной классификации Российской Федерации.
В силу ст. 251 БК РФ федеральное казначейство совершает расходование средств федерального бюджета после проверки соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расхода, требованиям настоящего Кодекса, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств.
В соответствии со ст. 253 БК РФ на основании представленных получателем средств федерального бюджета платежных документов, оформленных надлежащим образом, федеральное казначейство в день совершения разрешительной надписи осуществляет платеж, списав средства с единого счета федерального бюджета и отразив выполненную операцию на лицевом счете.
При этом бюджетное учреждение вправе распоряжаться средствами, зачисленными на его лицевой счет, только в том размере, который отражен на лицевом счете бюджетного учреждения (п. 5 ст. 254 БК РФ).
Положения ст. ст. 286, 287 БК РФ к правоотношениям по произведению органами федерального казначейства исполнения требований о взыскании на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета не применяются, так как регулируют правоотношения по бесспорному списанию бюджетных средств, в случае, когда такой порядок списания установлен БК РФ.
Целевой характер списания бюджетных средств с лицевых счетов получателей средств федерального бюджета установлен статьей 38 БК РФ и статьей 109 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год".
Пунктом 6 оспариваемых Правил установлено, что при отсутствии или недостаточности средств, необходимых для удовлетворения требований, предъявленных к должнику в соответствии с пунктом 5 настоящих Правил, выплата по исполнительному листу производится в порядке субсидиарной ответственности за счет средств, выделенных главному распорядителю средств федерального бюджета по ведомственной принадлежности должника.
Субсидиарная ответственность главных распорядителей средств федерального бюджета (который в ряде случаев является и учредителем организации - получателя средств федерального бюджета) установлена в статье 158 БК РФ, ст. 109 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год", что соответствует и нормам ГК РФ (ст. ст. 120, 125, 399 ГК РФ).
Статьей 239 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен иммунитет бюджетов.
Согласно данной статье иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта.
При этом суд исходит из того, что при обращении взыскания на денежные средства должника, получателя бюджетных средств, следует учитывать принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, установленный в статье 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с указанными статьями Бюджетного кодекса Российской Федерации в статье 109 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" было предусмотрено, что "обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам получателей бюджетных средств осуществляется на основании исполнительных листов судебных органов со счетов должников, открытых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и (или) кредитных организациях, а также с их лицевых счетов, открытых в органах федерального казначейства.
Взыскание средств по денежным обязательствам получателей бюджетных средств, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета, с лицевых счетов, открытых в органах федерального казначейства, производится органами федерального казначейства на основании предъявленных им исполнительных листов судебных органов исключительно в пределах целевых назначений, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической структурами расходов бюджетов Российской Федерации.
В случае недостаточности средств на эти цели на лицевых счетах должников главный распорядитель средств федерального бюджета, в чьем ведении находится должник, несет субсидиарную ответственность за исполнение судебных решений в пределах установленных ему ассигнований в порядке, установленном Правительством Российской Федерации".
В целях исполнения указанных норм, содержащихся в Федеральных законах о федеральном бюджете на 2000 и 2001 годы, Правительством Российской Федерации и были разработаны и утверждены Постановлением от 22 февраля 2001 г. N 143 Правила взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета.
В частности, обжалуемый пункт 6 Правил содержит нормы, соответствующие нормам абзаца 3 статьи 109 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год".
При этом абзац второй пункта 6 Правил не ограничивает право взыскателя на получение денежных средств в счет частичного исполнения по исполнительному листу.
Орган федерального казначейства в течение 3 рабочих дней со дня получения исполнительного листа исполняет требование о взыскании средств должника в пределах остатков объемов финансирования, полученных от вышестоящего распорядителя средств федерального бюджета, в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации (пункт 5 Правил...). Только после этого орган федерального казначейства по месту открытия лицевого счета должника возвращает взыскателю исполнительный лист и другие документы с уведомлением о невозможности частичного исполнения в установленный срок требований, содержащихся в исполнительном листе, и возможности направления исполнительного листа и других необходимых документов в Министерство финансов Российской Федерации для взыскания средств с главного распорядителя средств федерального бюджета.
Что касается пункта 13 Правил, то, как видно из его содержания, данный пункт регулирует порядок произведения действий органом федерального казначейства, в котором открыт лицевой счет должника, в отношении исполнительных листов, содержащих требования по погашению задолженности, образовавшейся в результате осуществления должником предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Данный пункт не затрагивает порядка исполнения исполнительных листов, поступающих в Министерство финансов Российской Федерации для взыскания средств с главного распорядителя средств федерального бюджета в порядке субсидиарной ответственности.
Пункт 13 полностью соответствует принципу целевого характера бюджетных средств (статья 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации), нормам абзаца 2 статьи 109 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год", так как действия по взысканию задолженности, образовавшейся в результате осуществления должником предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, за счет денежных средств, предназначенных для финансирования из федерального бюджета основной деятельности должника, являются нецелевым использованием бюджетных средств.
Кроме того, как пояснили представители Правительства РФ, в настоящий момент у ряда бюджетных учреждений лицевые счета по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности открыты в учреждениях Центрального банка Российской Федерации или кредитных организациях.
С учетом данных обстоятельств и принимая во внимание, что кредитор не вправе требовать удовлетворения своего требования к основному должнику от лица, несущего субсидиарную ответственность, если это требование может быть удовлетворено путем бесспорного взыскания средств с основного должника (статья 399 Гражданского кодекса Российской Федерации), а обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам получателей бюджетных средств на основании исполнительных листов судебных органов осуществляется также со счетов должников, открытых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и (или) кредитных организациях (абзац 1 статьи 109 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год"), в абзаце 2 пункта 13 Правил предусмотрено, что при наличии у должника лицевых счетов по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, открытых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации или кредитных организациях, орган федерального казначейства возвращает взыскателю исполнительный лист и уведомляет его о возможности направления исполнительного листа в учреждение Центрального банка Российской Федерации или кредитную организацию по месту открытия указанных счетов должника, что не противоречит федеральному закону.
Возвращение взыскателю исполнительного листа возможно в силу п. 6 оспариваемых Правил лишь при отсутствии или недостаточности денежных средств, необходимых для удовлетворения требований, предъявленных к должнику.
Однако, это не исключает возможность направления его в Министерство финансов РФ для взыскания средств с главного распорядителя средств федерального бюджета, что лишь способствует реализации прав взыскателей по взысканию денежных средств и, кроме того, взыскатель не лишен возможности ставить вопрос о принудительном исполнении судебного акта.
Суд исходит также из объяснений представителей Правительства РФ о том, что поскольку оспариваемые Правила приняты во исполнение положений БК РФ, то и термины "денежные обязательства", "получатели бюджетных средств" (лишь бюджетные учреждения) и т.д. использованы в них в том значении, какое имеют в БК РФ (ст. 70, 161, 162 и другие БК РФ), и Правила не регулируют порядок взыскания по решениям судом средств за счет казны Российской Федерации и по обязательствам, не предусмотренным ст. 70 БК РФ.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые положения Правил приняты Правительством РФ в пределах своей компетенции, соответствуют федеральному законодательству и прав заявителей не нарушают. Тем более, что Берг О.В., как видно из содержания его заявления, ссылался лишь на нарушение прав главных распорядителей средств федерального бюджета, несущих субсидиарную ответственность, и органов местного самоуправления г. Воронежа, не указывая при этом, в чем состоит нарушение его прав.
Руководствуясь ст. ст. 191 - 197, 231, 232, 239.7 ГПК РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
жалобу Королева А.Г. о признании незаконными и не подлежащими применению п. 6 (в части), п. 13 и заявление Берга О.В. о признании частично недействительными пунктов 5 и 6 "Правил взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета", утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2001 г. N 43, оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
А.В.ХАРЛАНОВ