ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 июня 2017 г. N 33-АПГ17-6
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
при секретаре Горенко А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ленинградской области об оспаривании отдельных положений областного закона Ленинградской области от 9 декабря 2016 г. N 90-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" по апелляционным жалобам Законодательного собрания Ленинградской области и Губернатора Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 7 марта 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Законодательного собрания Ленинградской области Ожигина В.Н. и представителя Губернатора Ленинградской области Вилаевой М.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю. о законности судебного акта, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
в соответствии со статьей 17 областного закона N 90-оз от 9 декабря 2016 г. "Об областном бюджете Ленинградской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" (далее - Закон о бюджете Ленинградской области, 12 декабря 2016 г. опубликован в сети Интернет на официальных интернет-порталах правовой информации www.pravo.gov.ru и администрации Ленинградской области www.lenobl.ru) государственное унитарное предприятие "Автобаза правительства Ленинградской области", Ленинградское областное государственное унитарное предприятие "Столовая "Суворовская", Ленинградское областное государственное унитарное предприятие "Недвижимость" и государственное бюджетное учреждение здравоохранения Ленинградская областная клиническая больница наделены полномочиями по выполнению работ или оказанию услуг для нужд органов государственной власти Ленинградской области и государственных органов Ленинградской области.
Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующей приведенной нормы, ссылаясь на ее противоречие пункту 6 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон о контрактной системе), части 1 статьи 15 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон о защите конкуренции), а также статье 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку регулирует вопросы в области закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, не относящиеся к сфере бюджетных правоотношений.
По мнению административного истца, оспариваемое правовое предписание содержит коррупциогенные факторы, предусмотренные пунктами "в" и "з" *** Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.
Решением Ленинградского областного суда от 7 марта 2017 г. административный иск удовлетворен, статья 17 Закона о бюджете Ленинградской области признана недействующей со дня вступления его в законную силу.
В апелляционных жалобах Законодательного собрания Ленинградской области и Губернатора Ленинградской области ставится вопрос об отмене судебного акта ввиду неправильного применения норм материального права и нарушения норм процессуального права, выразившегося в неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, и вынесении по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, заместителем прокурора Ленинградской области представлены возражения.
Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда законным исходя из следующего.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции сделал верный вывод о том, что наделив ГУП "Автобаза правительства Ленинградской области", ЛОГУП "Столовая "Суворовская", ЛОГУП "Недвижимость" и ГБУЗ Ленинградская областная клиническая больница полномочиями по выполнению работ или оказанию услуг для нужд органов государственной власти Ленинградской области и государственных органов Ленинградской области, региональный законодатель нарушил предписания пункта 6 части 1 статьи 93 Федерального закона о контрактной системе, а также части 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции.
Позиция суда первой инстанции основана на правильном применении положений пункта 3 части 1 статьи 1, пункта 2 статьи 3, статьи 24, пункта 6 части 1 статьи 93 Федерального закона о контрактной системе, подпунктов 1 и 21.1 пункта 2 статьи 26.3, пункта 3 статьи 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), части 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции, части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", соответствует фактическим обстоятельствам.
Отношения в сфере закупок, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, урегулированы Федеральным законом о контрактной системе, целью правового регулирования которого согласно статьи 1 является повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе, в части, касающейся определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей, далее - исполнители).
Одним из основных принципов контрактной системы в сфере закупок является принцип обеспечения конкуренции, то есть создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок, предоставление возможности любому заинтересованному лицу в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать исполнителем (часть 1 статьи 8 Федерального закона о контрактной системе).
Федеральный законодатель в части 1 статьи 24 поименованного Закона закрепил два способа определения исполнителей: конкурентный и осуществление закупки у единственного исполнителя.
По смыслу приведенных законоположений в их системном единстве, закупка у единственного поставщика, не относящаяся к конкурентным способам закупки, может осуществляться исключительно в случаях, установленных Законом.
Перечень оснований, при наличии которых допускается закупка у единственного исполнителя, установлен в части 1 статьи 93 Федерального закона о контрактной системе, содержащей на сегодняшний день 50 пунктов.
Согласно пункту 6 части 1 статьи 93 названного Закона закупки могут осуществляться у единственного исполнителя в случае закупки работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.
Исходя из содержания приведенной нормы, как правильно констатировал суд первой инстанции, закупка работы или услуги в сфере государственного управления может осуществляться у единственного исполнителя если, подведомственные органу исполнительной власти учреждения, предприятия обладают исключительными полномочиями в определенной сфере деятельности, которые не могут быть выполнены иными субъектами в силу прямого указания об этом в нормативных правовых актах.
Между тем перечисленные в статье 17 Закона о бюджете Ленинградской области организации названным признакам не соответствуют, так как ни из их уставов, ни из иных материалов дела не следует, что они созданы в связи с необходимостью осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий (пункт 4 статьи 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях").
Кроме того, оказание транспортных услуг, предоставление услуг общественного питания, управление недвижимым имуществом за вознаграждение или на договорной основе, оказание медицинской помощи, которые осуществляют ГУП "Автобаза правительства Ленинградской области", ЛОГУП "Столовая "Суворовская", ЛОГУП "Недвижимость" и ГБУЗ Ленинградская областная клиническая больница соответственно, федеральный законодатель не относит к видам деятельности, которые могут осуществляться исключительно органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями.
Данное заключение суда первой инстанции подтверждается приведенным в решении анализом сведений, полученных из органов Федеральной налоговой службы Российской Федерации о наличии в Ленинградской области иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих указанные виды деятельности.
Таким образом, суд первой инстанции правильно установил противоречие положений статьи 17 Закона о бюджете Ленинградской области, наделяющей отдельных хозяйствующих субъектов исключительными полномочиями по выполнению работ и оказанию услуг, товарные рынки которых являются конкурентными, как предписаниям статьи 93 Федерального закона о контрактной системе, так и требованиям части 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции, запрещающей ограничивать право хозяйствующих субъектов на получение государственных заказов и создание преимущественных условий для отдельных хозяйствующих субъектов.
Правомерно суд первой инстанции усмотрел в содержании оспариваемой нормы коррупциогенные факторы, названные в пунктах "в" и "з" *** Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, ввиду необоснованного установления исключения из общих правил и отказа от конкурсных (аукционных) процедур.
Доводы апелляционных жалоб Законодательного собрания Ленинградской области и Губернатора Ленинградской области аналогичны их позиции в ходе судебного разбирательства, были исследованы судом и получили должную правовую оценку в решении суда.
Утверждения в апелляционной жалобе Законодательного собрания Ленинградской области о том, что работы (услуги) для нужд органов государственной власти Ленинградской области и государственных органов Ленинградской области должны быть оказаны на охраняемой территории органов государственной власти Ленинградской области и государственных органов, следовательно, выполнение таких работ (оказание) услуг возможно только подведомственными органам государственной власти Ленинградской области предприятиями (учреждениями), Судебная коллегия считает несостоятельными, поскольку из оспариваемой нормы не следует, что названные государственные предприятия и учреждения наделяются полномочиями по выполнению работ (оказанию услуг) на конкретной территории или в определенных условиях, которые не могут быть выполнены иными хозяйствующими субъектами в силу прямого указания (запрета), содержащегося в действующем законодательстве.
На основании изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Ленинградского областного суда от 7 марта 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного собрания Ленинградской области и Губернатора Ленинградской области - без удовлетворения.