ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 ноября 2022 г. N 19-КАД22-19-К5
Судья Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации Хаменков В.Б., рассмотрев в порядке статьи 327.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационную жалобу государственного унитарного предприятия Ставропольского края "Ставрополькрайводоканал" (далее - ГУП СК "Ставрополькрайводоканал") на определение судьи Ставропольского краевого суда от 4 февраля 2022 года, апелляционное определение судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 5 апреля 2022 года и кассационное определение судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 25 июля 2022 года по административному материалу N 9а-8/2022 по административному исковому заявлению ГУП СК "Ставрополькрайводоканал" о признании недействующим приказа министерства имущественных отношений Ставропольского края от 28 июня 2021 года N 404 "О внесении изменений в приказ министерства имущественных отношений Ставропольского края от 15 апреля 2016 года N 310 "Об утверждении примерного устава государственного унитарного предприятия Ставропольского края" (далее - приказ министерства имущественных отношений Ставропольского края от 28 июня 2021 года N 404),
установил:
15 апреля 2016 года министерством имущественных отношений Ставропольского края издан приказ N 310, пунктом 1 которого утвержден примерный устав государственного унитарного предприятия Ставропольского края (далее - Примерный устав).
Пунктом 2 названного приказа установлено, что при разработке проектов уставов принятие за основу Примерного устава является обязательным для государственных унитарных предприятий Ставропольского края.
Приказом министерства имущественных отношений Ставропольского края от 28 июня 2021 года N 404 в Примерный устав внесены изменения, касающиеся прав и обязанностей органа исполнительной власти и руководителя государственного унитарного предприятия, порядка приема на работу заместителей директора, главного бухгалтера предприятия, директора филиала предприятия, заключения и прекращения трудового договора с ними, направления в командировки руководителей предприятия, утверждения штатного расписания, положения об оплате труда работникам предприятия, а также вносимых в них изменений и дополнений.
Приказ министерства имущественных отношений Ставропольского края от 28 июня 2021 года N 404 подписан министром и размещен 30 июня 2021 года на официальном интернет-портале правовой информации Ставропольского края www.pravo.stavregion.ru.
Считая приведенные изменения противоречащими имеющим большую силу нормативным правовым актам, ГУП СК "Ставрополькрайводоканал" в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обратилось в суд с административным иском о признании недействующим приказа министерства имущественных отношений Ставропольского края от 28 июня 2021 года N 404.
Определением судьи Ставропольского краевого суда от 4 февраля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 5 апреля 2022 года, административное исковое заявление возвращено в связи с неподсудностью дела данному суду.
Кассационным определением судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 25 июля 2022 года судебные акты нижестоящих судов оставлены без изменения.
В связи с поступлением в Верховный Суд Российской Федерации кассационной жалобы ГУП СК "Ставрополькрайводоканал" об отмене названных судебных актов, по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации административный материал истребован в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 8 ноября 2022 года передан для рассмотрения в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Изучив представленные материалы, проверив доводы кассационной жалобы, считаю обжалуемые судебные акты незаконными и подлежащими отмене.
Возвращая административное исковое заявление ввиду неподсудности заявленных требований Ставропольскому краевому суду, судья исходил из того, что приказ министерства имущественных отношений Ставропольского края от 28 июня 2021 года N 404 не является нормативным правовым актом, поскольку не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, на основании чего сделал вывод, что административный спор подлежит рассмотрению и разрешению по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в районном суде.
В обоснование своей позиции, с которой согласились судьи апелляционной и кассационной инстанций, судья указал, что оспариваемый акт издан в целях уточнения (расширения) полномочий собственника имущества государственных унитарных предприятий Ставропольского края, направленных на координацию действий и усиление контроля за деятельностью таких предприятий, то есть является локальным актом.
Считаю приведенные выводы судей нижестоящих инстанций основанными на неправильном применении норм процессуального права при определении правовой природы оспариваемого акта.
Пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела в том числе об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.
В силу части 1 статьи 208 этого же кодекса с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" обратил внимание судов, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Из разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 31 марта 2015 года N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой ОАО "Газпром нефть", следует, что признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом исходя из того, является ли оспариваемый акт актом общего действия, адресованным неопределенному кругу лиц, рассчитанным на многократное применение, содержит ли конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является ли официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения.
Правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия (далее также - унитарное предприятие), права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия определяет Федеральный закон от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (статья 1).
Статьи 3 и 9 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", статья 113 Гражданского кодекса Российской Федерации определяют устав унитарного предприятия как его учредительный документ, утверждаемый уполномоченным государственным органом или органом местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.
В соответствии с частями 2 и 3 статьи 52 Гражданского кодекса Российской Федерации юридические лица могут действовать на основании типового устава, утвержденного уполномоченным государственным органом; в случаях, предусмотренных законом, - на основании единого типового устава, утвержденного его учредителем или уполномоченным им органом для учреждений, созданных для осуществления деятельности в определенных сферах.
Таким образом, правовой статус конкретного юридического лица определяется в том числе принятым уполномоченным органом типовым уставом.
Как следует из преамбулы приказа министерства имущественных отношений Ставропольского края от 15 апреля 2016 года N 310 об утверждении Примерного устава, он принят в соответствии с постановлением Правительства Ставропольского края от 8 апреля 2016 года N 139-п "Об осуществлении органами исполнительной власти Ставропольского края полномочий собственника имущества государственных унитарных предприятий Ставропольского края".
Названным постановлением утвержден Порядок осуществления органами исполнительной власти Ставропольского края полномочий собственника имущества государственных унитарных предприятий Ставропольского края, пунктом 4 которого определено, что министерство имущественных отношений Ставропольского края является уполномоченным органом, осуществляющим полномочия собственника имущества предприятий, наделено полномочием утверждать устав предприятия и вносимые в него изменения.
В соответствии с Положением о министерстве имущественных отношений Ставропольского края, утвержденным постановлением губернатора Ставропольского края от 6 марта 2012 года N 137 (далее - Положение), министерство является органом исполнительной власти Ставропольского края, осуществляющим не только государственное управление, но и нормативно-правовое регулирование в том числе в сфере имущественных отношений (пункт 1).
Министерство имущественных отношений Ставропольского края в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет издание в пределах своей компетенции нормативных правовых актов, обязательных для исполнения на территории края (подпункт 1 пункта 9.5 Положения), его возглавляет министр, который вправе издавать в пределах своей компетенции распоряжения и приказы, имеющие нормативный характер, а по оперативным и другим вопросам организации министерства - приказы ненормативного характера (пункты 12 и 13 Положения).
Приведенные законоположения и региональные нормы с учетом содержания Примерного устава, определяющего права и обязанности органов по управлению государственным имуществом, органов исполнительной власти, предприятия, его руководителей, порядок реорганизации и ликвидации, подтверждают что Примерный устав, следовательно, и оспариваемый приказ, которым в него вносятся изменения, являются нормативными правовыми актами, положения которых подлежат применению неоднократно, являются обязательными для всех унитарных предприятий, как действующих на территории края, так и для вновь создаваемых, то есть распространяются на неопределенный круг субъектов, относящихся к группе унитарных предприятий, изданы в установленном порядке управомоченным органом, опубликованы на официальном сайте, содержат правила поведения.
При таких данных вывод судей нижестоящих судов о том, что приказ министерства имущественных отношений Ставропольского края от 28 июня 2021 года N 404, направленный на изменение правового регулирования отношений в сфере управления унитарными предприятиями, не является нормативным правовым актом, нельзя признать обоснованным.
Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению.
Обжалуемые судебные акты приведенным требованиям не соответствуют.
На основании изложенного судья Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327.1 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определил:
определение судьи Ставропольского краевого суда от 4 февраля 2022 года, апелляционное определение судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 5 апреля 2022 года и кассационное определение судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 25 июля 2022 года отменить. Административный материал направить в суд первой инстанции для решения вопроса о принятии административного искового заявления к производству суда.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
В.Б.ХАМЕНКОВ