ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРИКАЗ
от 3 августа 1998 г. N 51
О МЕРАХ ПО УСИЛЕНИЮ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ
НАЛОГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Обсуждение на заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации результатов проверок и обобщения состояния борьбы с налоговыми правонарушениями и преступлениями показало, что прокурорский надзор за соблюдением налогового законодательства, раскрытием и пресечением налоговых преступлений еще не соответствует остроте сложившейся ситуации, распространенности и масштабам правонарушений в сфере налогообложения. Налоговая преступность принимает все более организованный характер, выходит за рамки национальных границ. Многочисленны факты уклонения физических и юридических лиц от налогового учета и уплаты налогов, сокрытия ими объектов налогообложения. В результате бюджетные назначения по сбору налоговых платежей из года в год не выполняются, что является одной из причин невыплаты заработной платы, пенсий и усиления социальной напряженности в обществе.
Материалы проведенных проверок в Краснодарском крае и Белгородской области показывают, что действия прокуроров нередко ограничиваются реакцией на конкретные правонарушения, при этом выводы о причинах и условиях, им способствовавших, не делаются и меры к их устранению не принимаются. Состояние законности в сфере налогообложения глубоко не анализируется. Многим прокурорам недостает остроты и принципиальности в реагировании на нарушения налогового законодательства. Проявляется пассивность в осуществлении надзора за законностью в деятельности контролирующих органов и органов налоговой полиции, особенно по обращению взысканий на имущество должников, аресту и реализации их имущества в целях возмещения причиненного государству ущерба.
Зачастую остаются без прокурорского реагирования нарушения законности банками и другими кредитными учреждениями, задерживающими перечисление налоговых сумм в бюджет по поручениям налогоплательщиков, а также факты неисполнения финансовыми территориальными органами требований законодательства об отмене предоставленных отсрочек по уплате налогов в связи с невыполнением налогоплательщиками своих обязательств.
Прокурорский надзор не оказывает должного влияния на обеспечение законности при передаче материалов налоговыми инспекциями в органы ФСНП России и принятии по ним процессуальных решений. Из-за низкого качества проведенных проверок лишь по каждому десятому материалу возбуждаются уголовные дела. Во многих регионах практически все материалы возвращаются на доработку. Нередко в возбуждении уголовных дел необоснованно отказывается по надуманным основаниям.
Прокуроры не осуществляют надлежащей координации деятельности прокуратуры, налоговой полиции, органов внутренних дел, федеральной безопасности, таможенных органов в обеспечении розыска лиц, совершивших налоговые правонарушения, возврата скрываемых ими доходов.
Серьезные просчеты имеются и в надзоре за выполнением следственными, оперативно - розыскными службами и подразделениями налоговых проверок органов ФСНП возложенных законом обязанностей по выявлению и пресечению налоговых преступлений. Качество расследования уголовных дел остается низким, распространены случаи незаконного приостановления и прекращения дел. Не принимается активных мер к полному возмещению причиненного ущерба. По материалам об отказе в возбуждении уголовных дел и прекращенным уголовным делам возмещение ущерба составляет только 27%, по направленным в суд - 36%. Каждое пятое дело возвращено судом для дополнительного расследования.
Нуждается в усилении прокурорский надзор за законностью в деятельности органов налоговой полиции по выявлению и пресечению коррупции в налоговых органах.
Недостаточное внимание прокурорами уделяется поддержанию государственного обвинения по уголовным делам о налоговых преступлениях. Неединичны случаи волокиты и длительного нерассмотрения судами уголовных дел, отказа судов под различными предлогами в рассмотрении заявленных по уголовным делам гражданских исков, однако подобные факты остаются порой вне поля зрения прокуроров.
Редко используется прокурорами такая мера реагирования, как обращение в суд (общей юрисдикции и арбитражный), в том числе по взысканию в соответствии со статьей 13 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" штрафа в пятикратном размере умышленно сокрытой или заниженной суммы дохода (прибыли). При предъявлении исков, возникающих из налоговых правоотношений, отдельные прокуроры субъектов Федерации ошибочно руководствовались интересами исключительно конкретных предприятий - налогоплательщиков в ущерб интересам государства (Республика Адыгея, Краснодарский край).
Не предъявляются иски о признании предприятий банкротами, а также по другим основаниям, когда государственные и контролирующие органы исчерпали свои полномочия либо уклоняются от принятия установленных законом мер. Мало внимания уделяется надзору за состоянием административной практики в налоговых органах, а также вопросам привлечения нарушителей налогового законодательства к административной ответственности (Республики Кабардино - Балкарская, Карачаево - Черкесская, Волгоградская область).
В целях усиления прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства приказываю:
1. Управлению по надзору за исполнением налогового законодательства Генеральной прокуратуры, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур принять решительные меры к устранению отмеченных недостатков. Выработать систему надзора, обеспечивающую своевременное и результативное реагирование на нарушения законодательства в сфере налогообложения, выявление, предупреждение, пресечение и расследование налоговых преступлений, возмещение причиненного ущерба. Неослабное внимание уделять надзору за законностью в деятельности контролирующих и правоохранительных органов.
При организации и осуществлении надзорной деятельности и применении к нарушителям предусмотренных законодательством мер воздействия обеспечивать строгое соблюдение конституционных прав и интересов налогоплательщиков.
Изучать и активно внедрять эффективные формы и методы работы, положительный опыт по искоренению и устранению причин и условий, порождающих нарушения законности.
2. Прокурорам субъектов Российской Федерации:
2.1. Организацию надзора за исполнением налогового законодательства взять под личный контроль, непосредственное руководство этой работой возложить на одного из своих заместителей (копию приказа представить в Генеральную прокуратуру Российской Федерации к 01.09.98).
2.2. Рассмотреть вопрос о создании в прокуратурах субъектов Российской Федерации за счет перераспределения штатной численности специализированных подразделений по надзору за исполнением налогового законодательства, а в крупных городских и районных прокуратурах указанный участок надзора закрепить за конкретными работниками, предметно занимающимися данными проблемами.
2.3. Осуществлять постоянный надзор и контроль за деятельностью городских и районных прокуроров по сбору, анализу данных о налоговых правонарушениях и преступлениях, надлежащей правовой оценке поступающих сигналов и материалов, принятием к неплательщикам налогов жестких финансовых, административных, гражданско - правовых и уголовно - правовых мер воздействия.
Наладить тесное взаимодействие с органами исполнительной власти, налоговыми, финансовыми, банковскими органами, обеспечивающими пополнение доходной части бюджета, а также координацию действий с органами налоговой полиции, таможенными и другими правоохранительными органами.
2.4. Активно использовать предусмотренные ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" полномочия в части требования от органов налоговой полиции и налоговых инспекций проведения проверок соблюдения налогового законодательства юридическими и физическими лицами по поступившим материалам и обращениям. Добиваться от контролирующих и правоохранительных органов эффективного выявления и пресечения фактов сокрытия доходов от налогообложения, особенно со стороны руководителей и учредителей коммерческих, банковских организаций, а также индивидуальных предпринимателей.
При осуществлении надзора за законностью в деятельности госналогинспекций и органов налоговой полиции первостепенное значение придавать выяснению полноты и своевременности мер, принимаемых ими по фактам выявленных правонарушений, возмещению причиненного государству ущерба. Особое внимание обращать на соблюдение требований закона при изъятии документов, наложении арестов на имущество должников, приостановлении операций по счетам в кредитных учреждениях, а также на полноту учета налоговыми органами налогоплательщиков, выявления физических и юридических лиц, не вставших на налоговый учет, случаи регистрации нескольких юридических лиц по одному и тому же адресу или на подставных лиц.
2.5. Систематически обобщать состояние законности, преступности и прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства, эффективность принимаемых мер; своевременно определять проблемы, требующие вмешательства прокуратуры. Результаты обобщений и проверок обсуждать на коллегиях и координационных совещаниях и при необходимости вносить коррективы в организацию надзора.
Строго соблюдать установленный порядок своевременного информирования Генеральной прокуратуры Российской Федерации о наиболее серьезных нарушениях законности, актуальных уголовных, гражданских и арбитражных делах, возникающих проблемах правоприменительной практики с приложением документов прокурорского реагирования и результатов их рассмотрения.
2.6. Не реже раза в квартал проводить с контролирующими и правоохранительными органами сверки данных о материалах, направленных в прокуратуру. При проведении проверок в налоговой полиции, органах внутренних дел, федеральной безопасности, таможенных органах выяснять в обязательном порядке законность и полноту рассмотрения поступивших к ним материалов.
Обеспечивать своевременные проверки законности принятых решений органами налоговой полиции и прокуратуры об отказе в возбуждении уголовных дел, о прекращении и приостановлении уголовного преследования по фактам правонарушений в сфере налогообложения, а также злоупотреблений должностных лиц налоговых органов. Безотлагательно принимать меры к отмене незаконных решений и возмещению причиненного ущерба.
2.7. Своевременно проверять законность всех нормативных актов в сфере налогообложения и опротестовывать правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления, не соответствующие налоговому законодательству.
2.8. Повысить личную ответственность прокуроров за осуществление прокурорского надзора за законностью и обоснованностью судебных постановлений, качество поддержания государственного обвинения и приносимых протестов, непринятие мер к своевременному опротестованию каждого незаконного приговора.
2.9. В каждом конкретном случае, когда нарушаются государственные и общественные интересы, связанные с неисполнением налоговых обязательств, предъявлять иски в арбитражные суды и суды общей юрисдикции о возмещении причиненного государству ущерба, в том числе и кредитными учреждениями. При этом не допускать предъявления исков в интересах налогоплательщиков вопреки интересам федерального и регионального бюджетов.
В целях подготовки основанных на действующем законодательстве и конкретных обстоятельствах исковых заявлений, а также представлений о надзорном опротестовании судебных актов по арбитражным делам активнее привлекать к проверкам специалистов налоговых органов субъектов Российской Федерации. Реагировать на нарушения процессуальных норм со стороны налоговых органов, выявленные при проверке арбитражных дел в порядке надзора.
2.10. Для оказания профилактического воздействия на недобросовестных налогоплательщиков систематически информировать через средства массовой информации общественность о принимаемых прокуратурой мерах, разъяснять правовые последствия уклонения от уплаты налогов.
2.11. О состоянии законности в сфере налогообложения, борьбы с налоговыми преступлениями и принимаемых органами прокуратуры мерах информировать Генеральную прокуратуру Российской Федерации ежегодно в отдельном разделе годового доклада.
3. Управлению по надзору за исполнением налогового законодательства (Широков Е.Л.):
3.1. В порядке контроля по итогам работы за 1998 г. проанализировать состояние законности и прокурорского надзора в сфере налогообложения. Проверить выполнение настоящего Приказа в 1 - 2 прокуратурах. По результатам внести предложения руководству Генеральной прокуратуры.
3.2. Совместно с НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации (Сухарев А.Я.) и Санкт - Петербургским юридическим институтом Генеральной прокуратуры Российской Федерации (Волженкин Б.В.) в I квартале 1999 г. разработать и направить прокурорам методическое пособие по организации прокурорского надзора за расследованием налоговых преступлений.
4. В целях обеспечения постоянного взаимодействия управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, комплексного подхода при анализе состояния законности и преступности и для выработки согласованных мер по усилению прокурорского надзора за исполнением законов в сфере налогообложения образовать в центральном аппарате рабочую группу по вопросам исполнения налогового законодательства. Руководство этой группой возложить на заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Кехлерова С.Г. Начальникам управлений Широкову Е.Л., Мельникову А.Т., Морозову В.А., Карлину А.Б., Аристову С.А., Сафонову Б.А., Тараненко В.В. в течение 10 дней внести предложения о выделении представителей в указанную группу.
5. Управлению кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации (Полякова В.Л.):
5.1. Разработать и включить в учебные планы институтов прокуратуры в составе юридических академий, Санкт - Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры Российской Федерации спецкурс "Особенности надзора за исполнением налогового законодательства".
5.2. Совместно с институтами повышения квалификации Генеральной прокуратуры Российской Федерации (Смирнов А.Ф., Звечаровский И.Э.), региональными учебными центрами совершенствовать учебные программы и продолжать обучение прокурорских работников организации надзора за исполнением законодательства в сфере налогообложения.
Управлениям по надзору за исполнением налогового законодательства, по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах (Широков Е.Л., Морозов В.А.) оказать помощь в проведении занятий и привлечении к учебному процессу сотрудников налоговых и таможенных органов.
6. Контроль за исполнением настоящего Приказа возложить на заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Кехлерова С.Г.
Приказ направить прокурорам субъектов Федерации, городов и районов, военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур.
Генеральный прокурор
Российской Федерации,
Действительный государственный
советник юстиции
Ю.И.СКУРАТОВ