ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРЕДСТАВЛЕНИЕ
от 26 июня 2000 г. N 37-7/3-2000
ОБ УСТРАНЕНИИ НАРУШЕНИЙ ЗАКОННОСТИ В НАЛОГОВОЙ СФЕРЕ
Материалы прокурорских проверок и анализ статистических данных показывают, что в последние годы наметились положительные тенденции в сборе налогов: возросли объемы их поступлений, в том числе "живыми" деньгами, увеличились доначисления в бюджеты всех уровней по результатам выездных и камеральных проверок налоговых органов.
В то же время, несмотря на определенную активизацию работы налоговых органов, крайне острой остается проблема погашения задолженности в бюджеты всех уровней. По налоговым платежам в консолидированный бюджет страны по состоянию на 01.05.2000 в сравнении с началом текущего года задолженность выросла на 14%, в том числе в федеральный бюджет на 10%. Задолженность в федеральный бюджет увеличилась в большинстве субъектов Российской Федерации и составила 271 млрд. руб.
На погашении задолженности негативно сказывается отсутствие надлежащей оперативности в деятельности налоговых органов по ее взысканию. Во многих регионах принимаемые ими меры на этом участке не эффективны и сводятся в основном к сдерживанию темпов роста недоимки, а не снижению ее размера. Не используются в полной мере полномочия, предоставленные Налоговым кодексом Российской Федерации и Законом РФ от 21.03.91 N 943 "О налоговых органах Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 08.07.99).
Между тем руководители многих предприятий и организаций сознательно не платят налоги, рассчитывая на признание недоимки безнадежной и ее списание, обрекая предприятия на банкротство. Ликвидное имущество заблаговременно распродают или переводят в созданные дочерние предприятия, а налоговые органы при этом бездействуют. В Читинской области ОАО "Квадро", имея большую недоимку, все финансовые операции проводило через дочерние предприятия, создавая каждое следующее по мере того, как у предыдущего образовывалась недоимка. В результате нерасторопности налоговых органов ОАО "Квадро" практически с 1993 г. не платит налоги в бюджет. По данному факту возбуждено уголовное дело и проводится расследование.
Неразрешенной остается проблема наведения порядка в учете налогоплательщиков. Налоговыми органами до конца не отработан механизм реализации своих полномочий, установленных п. п. 2, 3 ст. 32 и ст. 83 НК РФ, по осуществлению контроля за соблюдением порядка и сроков постановки налогоплательщиков на учет. Остается достаточно высоким удельный вес предприятий, не отчитывающихся в течение ряда лет (43,3%). Сохраняется значительным число юридических лиц, которые, получив свидетельство на право заниматься предпринимательской деятельностью, не становятся на налоговый учет. Прокуратурой Самарской области в ходе проверки выявлено 191 предприятие, которые отчитывались об отсутствии финансово - хозяйственной деятельности, однако ни одно из них не было проверено налоговыми органами. В Омской области третья часть состоящих на налоговом учете налогоплательщиков не сдает отчетность, четвертая часть предприятий не проверялась более трех лет. Аналогичная ситуация складывается практически повсеместно, а налоговые органы на протяжении ряда лет фактически мирятся с этим и не принимают решительных мер по исправлению положения, привлечению недобросовестных налогоплательщиков к налоговой ответственности за уклонение и за нарушение сроков постановки на налоговый учет. В своей работе акцент делают, как правило, на предприятия, состоящие на учете и сдающие отчетность. При наличии значительного числа налогоплательщиков, несвоевременно представляющих бухгалтерские балансы (отчеты) и не уплачивающих в установленный законом срок налоги и другие обязательные платежи, слабо используют полномочия по привлечению налогоплательщиков к налоговой ответственности, установленной НК РФ (Республика Ингушетия, Чувашская Республика, Архангельская, Брянская, Иркутская, Липецкая, Мурманская, Орловская, Самарская, Сахалинская, Тамбовская области и другие регионы).
Допускаются нарушения порядка проведения и оформления налоговых проверок, не всегда к виновным лицам принимаются надлежащие меры ответственности. Имеют место нарушения сроков проведения камеральных проверок, установленных ч. 2 ст. 88 НК РФ. Решения о проведении выездных налоговых проверок юридических лиц в ряде мест оформляются в виде поручений, а не постановлений, как того требует п. 1 ст. 91 НК РФ. В материалах выездных проверок отсутствуют копии документов, содержащих сведения о налоговых нарушениях, либо они не заверены надлежащим образом. Не соблюдаются сроки и процедура рассмотрения результатов проведенных проверок. Порой осмотры помещений проводятся без участия понятых и составления соответствующих протоколов. Не указываются составы налоговых правонарушений со ссылкой на соответствующие нормы НК РФ, а также предусмотренные этими нормами размеры штрафов. Такие отступления от требований закона вскрыты в Республиках Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Кабардино - Балкарской Республике, Липецкой, Московской, Новосибирской, Омской, Пермской, Ростовской, Самарской, Тамбовской областях и других субъектах Российской Федерации.
В нарушение ст. 69 НК РФ налоговые органы не во всех случаях неисполнения налогоплательщиком обязанности по уплате налогов направляют требование об уплате налога и соответствующих пеней. Не соблюдается предусмотренный ст. 70 НК РФ срок направления таких требований. В результате нарушается процедура добровольной уплаты налогоплательщиком не внесенного в срок налога и пени за просрочку платежа, что в последующем влечет невозможность их взыскания в принудительном порядке и бюджет несет значительные потери. В Самарской области по акту проверки ТОО "Анвис" требование об уплате налогов и пени ГНИ Кировского района г. Самары направлено директору ТОО только спустя 2 месяца. Не был вообще установлен срок исполнения требования об уплате налога, направленного ООО "Виза-А" по решению ГНИ по г. Тольятти Самарской области.
Установлены случаи, когда направленные налогоплательщикам требования об уплате налогов не содержали обязательных сведений о размерах начисленных недоимки, пеней. Не всегда требование вручалось уполномоченному лицу под расписку или иным способом, подтверждающим факт и дату его получения. Нередко налоговые органы, направив требование об уплате налога, не доводили до конца принудительную процедуру взыскания недоимки, пени и штрафных санкций. Как показывают прокурорские проверки, низок процент реально поступающих сумм от доначисленных налоговыми органами недоимки, пеней и санкций по результатам проверок (на 01.05.2000 - 24,4%).
В случаях неуплаты или неполной уплаты налогов в установленный срок не всегда принимаются предусмотренные ст. 46 НК РФ меры к принудительному исполнению обязанности по уплате налога путем обращения, взыскания на денежные средства налогоплательщиков на счетах в банках (Пермская, Ростовская и другие области). В нарушение требований ч. 2 ст. 46 НК РФ, предусматривающей обязательное вынесение решения о взыскании налога, пени за счет денежных средств, находящихся на счетах налогоплательщиков, в ряде мест выставляются инкассовые поручения на счета налогоплательщиков только на основании требований без вынесения решения либо такие решения принимаются без соблюдения установленных НК РФ сроков. Вследствие этого инкассовые поручения исполнению не подлежат, а суммы задолженности могут быть взысканы только в судебном порядке. Иногда инкассовые поручения выставляются без требования и без решения (Республики Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания и другие регионы).
В нарушение требований п. 5 ст. 46 НК РФ налоговые инспекции не взыскивают недоимки с текущих валютных счетов организаций при отсутствии у них средств на расчетных текущих и иных счетах. Например, в Липецкой и Пермской областях ни одна из налоговых инспекций не использовала возможность погашения задолженности перед бюджетом за счет средств, поступающих на валютные счета предприятий.
В регионах неоднозначно складывается практика применения ст. 77 НК РФ. В Брянской, Курской, Липецкой, Московской, Новосибирской, Омской, Тюменской областях налоговые органы, вынося постановления о наложении ареста на имущество, обращались к надзирающему прокурору за санкцией, в других же регионах при аналогичных обстоятельствах не использовалась возможность санкционирования прокурорами ареста имущества. Причины сложившейся ситуации заключаются в различном восприятии требований данной нормы на местах, непроработанности механизма обеспечения исполнения обязанности по уплате налога, однако Министерство по налогам и сборам Российской Федерации до настоящего времени не выработало единых подходов применения требований данной законодательной нормы.
Допускаются нарушения при привлечении налогоплательщиков к административной ответственности. Наибольшее количество выявленных нарушений связано с пропуском сроков наложения административного взыскания и привлечением к ответственности по основаниям, не установленным законом. Распространены нарушения требований Кодекса об административных правонарушениях РСФСР при оформлении и рассмотрении административных материалов.
В ряде областей должностные лица налоговых инспекций в нарушение требований ст. ст. 235, 236.1, 247 КоАП РСФСР неправильно оформляют протоколы. В них не указываются сведения: о времени совершения правонарушения; о норме права, предусматривающей ответственность за правонарушение; дате составления протокола; разъяснении нарушителям их прав; о вручении нарушителям под расписку копий протоколов; нет подписей должностных лиц, составивших протокол. Кроме того, у правонарушителей не отбираются объяснения, а дела об административных нарушениях рассматриваются в их отсутствие. Не всегда обеспечивается реальное исполнение вынесенных постановлений о наложении административных штрафов на должностных лиц предприятий, учреждений и организаций (Архангельская, Брянская, Пермская, Ростовская, Читинская, Ярославская и другие области).
Выявлены факты непривлечения виновных к административной ответственности и назначения наказания ниже санкций, предусмотренных нормой закона. Госналогинспекцией по Краснинскому району Липецкой области в СПК "Комсомольский" по результатам выявленного занижения налогооблагаемой прибыли сумма налога и пени взыскана, однако вопрос об административной ответственности виновных должностных лиц не решался до возбуждения прокурором района производства об административном правонарушении. Нередко в постановлениях о привлечении к административной ответственности не указывается дата вынесения постановления, поэтому невозможно определить сроки привлечения лица к ответственности.
Немало нареканий вызывает исковая работа налоговых органов. Не проявляется достаточной активности в предъявлении исков о ликвидации фирм, зарегистрированных по подложным документам, о признании регистрации недействительной, о признании банкротами налогоплательщиков - юридических лиц, имеющих многомесячную задолженность по налогам (Амурская, Ленинградская, Самарская и другие области). Не всегда соблюдаются предусмотренные ст. 115 НК РФ сроки для обращения в суд с исковыми заявлениями о взыскании сумм штрафов, в результате чего бюджет не дополучает значительные суммы. В ряде районов Брянской и других областей налоговые органы вообще не использовали право на обращение в суд с исками о взыскании штрафных санкций.
Отмеченные нарушения законности в определенной степени объясняются тем, что налоговые органы оказались недостаточно подготовленными к работе в новых правовых условиях, определенных Налоговым кодексом Российской Федерации, а подразделения Министерства по налогам и сборам Российской Федерации не предъявляют необходимой требовательности к подведомственным республиканским, краевым и областным управлениям и территориальным органам по обеспечению полноты и законности использования ими предоставленных полномочий по выявлению и пресечению нарушений налогового законодательства и неукоснительному соблюдению при этом налогового процесса.
С учетом вышеизложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", прошу:
1. Рассмотреть настоящее представление и принять необходимые меры к устранению выявленных нарушений закона. Обеспечить более жесткий ведомственный контроль за работой территориальных подразделений.
2. Разработать и согласовать с Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядок применения ст. 77 НК РФ в части направления прокурорам материалов и получения санкции на арест имущества в целях формирования единообразной правоприменительной практики.
Представление подлежит рассмотрению в месячный срок. О результатах и принятых мерах сообщите в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
Заместитель Генерального прокурора
Российской Федерации,
Государственный советник
юстиции 2 класса
Н.И.МАКАРОВ