КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 февраля 2007 г. N 381-О-П
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ
ЖАЛОБЫ ОТКРЫТОГО АКЦИОНЕРНОГО ОБЩЕСТВА "РОСТЕЛЕКОМ"
НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ПОЛОЖЕНИЯМИ
ПУНКТОВ 5 И 7 СТАТЬИ 78 НАЛОГОВОГО КОДЕКСА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЧАСТИ 4 СТАТЬИ 200
АРБИТРАЖНОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОДЕКСА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи С.М. Казанцева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы ОАО "Ростелеком",
установил:
1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации ОАО "Ростелеком" оспаривает конституционность положений статьи 78 Налогового кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 9 июля 1999 года N 154-ФЗ), согласно которым по заявлению налогоплательщика и по решению налогового органа сумма излишне уплаченного налога может быть направлена на исполнение обязанностей по уплате налогов или сборов, на уплату пеней, погашение недоимки, если эта сумма направляется в тот же бюджет (внебюджетный фонд), в который была направлена излишне уплаченная сумма налога; налоговые органы вправе самостоятельно произвести зачет в случае, если имеется недоимка по другим налогам (пункт 5); сумма излишне уплаченного налога подлежит возврату по письменному заявлению налогоплательщика; в случае наличия у налогоплательщика недоимки по уплате налогов и сборов или задолженности по пеням, начисленным тому же бюджету (внебюджетному фонду), возврат налогоплательщику излишне уплаченной суммы производится только после зачета указанной суммы в счет погашения недоимки (задолженности) (пункт 7).
Кроме того, заявитель оспаривает конституционность части 4 статьи 200 АПК Российской Федерации, согласно которой при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Как следует из представленных материалов, ОАО "Ростелеком" обратилось в межрайонную инспекцию Министерства Российской Федерации по налогам и сборам N 40 города Москвы с заявлением о зачете суммы излишне уплаченного в 2004 году налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы в счет предстоящих платежей по налогу на рекламу. Налоговый орган решением от 6 сентября 2004 года отказал заявителю в зачете, поскольку у него имелась задолженность по уплате пеней по налогу на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы за 1999 - 2000 годы, образовавшаяся в связи с представлением заявителем 28 марта 2003 года уточненной налоговой декларации за этот период и уплаты на ее основании недоимки по налогу 2 апреля 2003 года. Налоговый орган также сообщил о том, что самостоятельно произвел зачет суммы излишне уплаченного налога в счет погашения задолженности по пеням.
Арбитражный суд города Москвы решением от 7 февраля 2005 года отказал ОАО "Ростелеком" в иске о признании незаконным самостоятельного проведения налоговым органом указанного зачета излишне уплаченных сумм. Суд указал, что и к требованию налогоплательщика о зачете излишне уплаченных сумм налоговых платежей, и к требованию об их возврате применяется единый правовой режим; в силу пункта 7 статьи 78 Налогового кодекса Российской Федерации возврат излишне уплаченного налога производится только после зачета соответствующих сумм в счет погашения недоимок (задолженностей); поскольку относительно проведения зачета задолженности по налогу и пени данная статья Налогового кодекса Российской Федерации не предусматривает каких-либо сроков, налоговым органом верно произведен зачет излишне уплаченного налога за 2004 год в счет погашения задолженности за 1999 - 2000 годы. Девятый арбитражный апелляционный суд Постановлением от 18 мая 2005 года оставил решение суда первой инстанции без изменения, а также отметил, что в данном случае налоговый орган был вправе самостоятельно, при отсутствии соответствующего заявления налогоплательщика, произвести зачет излишне уплаченного налога в счет погашения суммы задолженности по пеням, а вопрос о порядке и условиях их начисления, как не исследованный судом первой инстанции, не может быть разрешен. Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 30 августа 2005 года заявителю отказано в удовлетворении его кассационной жалобы, а определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 ноября 2005 года отказано в передаче дела в его Президиум для пересмотра в порядке надзора.
По мнению ОАО "Ростелеком", оспариваемые им положения Налогового кодекса Российской Федерации позволяют налоговому органу произвольно и (или) без ограничения каким-либо сроком давности производить зачет сумм излишне уплаченного налогоплательщиком налога в счет погашения иных задолженностей налогоплательщика, а потому противоречат статьям 8, 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации; часть 4 статьи 200 АПК Российской Федерации в части, допускающей принятие арбитражными судами решений, постановлений по делам об оспаривании действий (бездействия), решений и иных ненормативных актов налоговых органов на основании лишь самого факта задолженности налогоплательщика - без проверки того, о каких именно спорных суммах идет речь, - противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 8, 10, 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2), 55 (часть 3), 118 (часть 1), 120 и 123 (часть 3).
2. Налог - необходимое условие существования государства, поэтому обязанность платить налоги, закрепленная в статье 57 Конституции Российской Федерации, распространяется на всех налогоплательщиков в качестве безусловного требования государства. Налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью своего имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, и обязан регулярно перечислять эту сумму в пользу государства, так как иначе были бы нарушены права и охраняемые законом интересы других лиц, а также государства. Взыскание налога не может расцениваться как произвольное лишение собственника его имущества; оно представляет собой законное изъятие части имущества, вытекающее из конституционной публично-правовой обязанности.
В случае допущения налогоплательщиком переплаты некоей суммы налога в текущем налоговом периоде на данную сумму распространяются все конституционные гарантии права собственности, поскольку ее уплата в таком случае произведена при отсутствии законного на то основания. В связи с этим Налоговым кодексом Российской Федерации закреплено право налогоплательщика на своевременный возврат излишне уплаченной суммы налога или ее зачет в счет предстоящих платежей по этому или иным налогам, за исключением случаев, когда у налогоплательщика имеется недоимка по налогу или иная задолженность перед бюджетом. Налоговый орган в таких ситуациях самостоятельно направляет сумму излишне уплаченного налога в счет погашения недоимки и иной задолженности в целях обеспечения конституционной обязанности налогоплательщика по уплате законно установленного, но вовремя не уплаченного налога.
Наделение налоговых органов полномочием самостоятельно, т.е. без соответствующего заявления и согласия на то налогоплательщика, произвести зачет излишне уплаченной суммы налога в счет погашения недоимки по другим налогам не может рассматриваться как нарушающее справедливый баланс публичных и частных интересов, поскольку позволяет оперативно и эффективно удовлетворить имущественное притязание государства и способствует скорейшему исполнению конституционной обязанности налогоплательщика по уплате налога. Закрепляющий это полномочие пункт 7 статьи 78 Налогового кодекса Российской Федерации направлен на защиту прав не только государства или иного публично-правового образования, но и самого налогоплательщика, поскольку исключает дальнейшее начисление пеней, применение налоговых санкций и мер принудительного характера.
В случае, если сумма переплаты превысила сумму задолженности, налогоплательщик вправе по своему усмотрению распорядиться образовавшейся разницей, т.е. подать заявление на возврат этой суммы или на ее зачет в счет предстоящих платежей. Таким образом, зачет фактически является разновидностью (формой) уплаты налога.
В Постановлении от 17 декабря 1996 года N 20-П по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции" Конституционный Суд Российской Федерации указал, что по смыслу статьи 57 Конституции Российской Федерации налоговое обязательство состоит в обязанности налогоплательщика уплатить определенный налог, установленный законом; неуплата налога в срок должна быть компенсирована погашением задолженности по налоговому обязательству, полным возмещением ущерба, понесенного государством в результате несвоевременного внесения налога; поэтому к сумме собственно не внесенного в срок налога (недоимки) законодатель вправе добавить дополнительный платеж - пеню как компенсацию потерь государственной казны в результате недополучения налоговых сумм в срок.
При этом обязанность по уплате пеней производна от основного налогового обязательства и является не самостоятельной, а обеспечивающей (акцессорной) обязанностью, способом обеспечения исполнения обязанности по уплате налога. Согласно пункту 5 статьи 75 Налогового кодекса Российской Федерации пени уплачиваются одновременно с уплатой сумм налога или сбора или после уплаты таких сумм в полном объеме.
Таким образом, положения пунктов 5 и 7 статьи 78 Налогового кодекса Российской Федерации в их системной взаимосвязи не препятствуют налоговому органу самостоятельно произвести зачет излишне уплаченных сумм налога не только в счет погашения недоимки, но и в счет задолженности по пеням, подлежащим уплате, но не уплаченным ранее вместе с суммой недоимки по налогу.
Задолженность налогоплательщика определяется на основании решения налогового органа по результатам налоговой проверки, о котором он уведомлялся, и, следовательно, ему были известны или должны были быть известны фактические обстоятельства, послужившие основанием для осуществления зачета излишне уплаченного налога в счет образовавшейся задолженности. Это, в частности, подтверждается Приказом Федеральной налоговой службы от 15 сентября 2005 года N САЭ-3-19/446@, в соответствии с пунктом 3.1.4 которого налоговым органом может быть принято самостоятельное решение о зачете переплаты по налогу, сбору, а также пени только в счет погашения недоимки, размер которой ранее был сверен с налогоплательщиком. Поэтому налоговый орган вправе самостоятельно произвести данный зачет без дополнительного предварительного уведомления налогоплательщика. Таким образом, осуществление зачета не квалифицируется в качестве меры принудительного взыскания. В данном случае налоговый орган в соответствии с пунктом 2 статьи 45 и пунктом 6 статьи 78 Налогового кодекса Российской Федерации обязан проинформировать налогоплательщика о принятом решении о зачете, при несогласии с которым налогоплательщик вправе оспорить его в вышестоящий орган или в суд.
Из этого следует, что оспариваемыми нормами статьи 78 Налогового кодекса Российской Федерации в той части, в какой они позволяют налоговому органу самостоятельно, т.е. без согласия и предварительного уведомления налогоплательщика, производить зачет излишне уплаченного налога в счет недоимки и задолженности по пеням, конституционные права и свободы заявителя не нарушены, а потому в данной части жалоба ОАО "Ростелеком" не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.
3. Установление временных пределов осуществления мер государственного принуждения, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, направлено на защиту таких конституционных ценностей, как стабильность и определенность публичных правоотношений, обеспечение стабильности условий хозяйствования, поддержание баланса публичных интересов государства и частных интересов субъектов гражданско-правовых отношений (Постановления от 27 апреля 2001 года N 7-П, от 10 апреля 2003 года N 5-П, от 14 июля 2005 года N 9-П; Определение от 21 апреля 2005 года N 191-О).
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 июля 2005 года N 9-П по делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации, с истечением продолжительного времени становится невозможным надлежащее установление факта неуплаты налога, а также иных необходимых данных, связанных с выявлением налогового правонарушения, при том что штрафные санкции, определяемые в процентах от объема налоговой недоимки, могут достигать значительных размеров, установление законодателем предельных сроков глубины налоговой проверки и хранения отчетной документации служит прежде всего целям соблюдения конституционного запрета на произвольное ограничение имущественных прав налогоплательщика (статья 35; статья 55, часть 3; статья 57 Конституции Российской Федерации); кроме того, не может быть доказана виновность лица в совершении правонарушающих деяний в рамках производства, возбужденного при отсутствии необходимой доказательственной базы.
Установление в качестве одного из элементов налогообложения срока уплаты налога (пункт 1 статьи 17 Налогового кодекса Российской Федерации) предполагает его обязательность для обеих сторон налогового правоотношения (публично-правового образования и налогоплательщика), направлено на обеспечение справедливого баланса публичных и частных интересов. Поэтому допущение не ограниченного временными рамками принудительного погашения задолженности по налогам и сборам вступает в противоречие с конституционными принципами, лежащими в основе правового регулирования отношений в области государственного принуждения и исполнения имущественных обязанностей.
В соответствии с пунктом 8 статьи 78 Налогового кодекса Российской Федерации заявление о возврате суммы излишне уплаченного налога может быть подано в течение трех лет со дня уплаты, что ограничивает во времени право налогоплательщика на подачу заявления о возврате суммы переплаты или ее зачет в счет будущих платежей. Данная норма непосредственно не определяет срок, за пределами которого налоговый орган не вправе произвести зачет суммы излишне уплаченного налога в счет имеющейся у налогоплательщика недоимки и задолженности по пеням. Вместе с тем оспариваемые заявителем положения пунктов 5 и 7 статьи 78 Налогового кодекса Российской Федерации должны рассматриваться в соответствии с общеконституционными принципами равенства и в системной связи с общими принципами и иными нормами налогового законодательства.
В Налоговом кодексе Российской Федерации содержатся общие положения, устанавливающие сроки реализации прав налоговых органов, которые подлежат применению в том числе при произведении зачета сумм излишне уплаченного налога в счет погашения недоимки и иной задолженности. Так, согласно пункту 3 его статьи 46 налоговый орган вправе в течение 60 дней с момента истечения срока, указанного в требовании об уплате недоимки и иной задолженности, вынести решение о принудительном взыскании недоимки за счет денежных средств на счетах налогоплательщика в банке. Статьей 113 установлен общий трехлетний срок давности с момента совершения налогового правонарушения либо со следующего дня после окончания налогового периода, в течение которого было совершено правонарушение, и по истечении этого срока лицо не может быть привлечено к ответственности за совершение налогового правонарушения. Согласно статье 115 "Давность взыскания налоговых санкций" налоговые органы могут обратиться в суд с иском о взыскании налоговых санкций не позднее 6 месяцев со дня обнаружения налогового правонарушения и составления соответствующего акта.
Таким образом, оспариваемые положения пунктов 5 и 7 статьи 78 Налогового кодекса Российской Федерации, вопреки утверждению заявителя, не предполагают, что налоговый орган вправе самостоятельно произвести зачет излишне уплаченного налога в счет погашения недоимки и задолженности по пеням, возможность принудительного взыскания которых утрачена в силу истечения сроков, определяемых на основе общих принципов взыскания недоимки, установленных в иных положениях Налогового кодекса Российской Федерации.
Следовательно, данные нормы конституционные права и свободы заявителя также не нарушают. Проверка же законности и обоснованности произведения зачета излишне уплаченного налога в счет погашения недоимки и иной задолженности осуществляется в рамках арбитражного судопроизводства и не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, как они установлены в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
4. Гарантируемая статьями 35 и 46 Конституции Российской Федерации судебная защита прав и законных интересов налогоплательщиков, в том числе имущественных, не может быть обеспечена, если суды при рассмотрении споров о предоставлении заявленных налоговых вычетов ограничиваются констатацией факта наличия (или отсутствия) у налогового органа документов, подтверждающих правильность применения соответствующих вычетов. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, в случаях, когда суды при рассмотрении дела не исследуют по существу фактические обстоятельства, а ограничиваются только установлением формальных условий применения нормы, право на судебную защиту, гарантированное статьей 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, оказывается существенно ущемленным. Соответствующая правовая позиция сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 6 июня 1995 года N 7-П, от 13 июня 1996 года N 14-П и от 28 октября 1999 года N 14-П.
Часть 4 статьи 200 АПК Российской Федерации, вопреки утверждению заявителя, предполагает обязанность арбитражного суда выяснить, нарушает ли оспариваемый ненормативный акт права и законные интересы заявителя, что включает и проверку правильности расчета недоимки и пеней, в счет которых налоговым органом произведен зачет имеющейся переплаты, в случае, если налогоплательщик ссылается на это обстоятельство при обращении в суд или при рассмотрении дела в рамках арбитражного судопроизводства.
Данное законоположение должно рассматриваться в системе норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Так, в соответствии с пунктами 5 и 7 части 2 его статьи 125 в исковом заявлении в суд должны быть указаны обстоятельства, на которых основаны исковые требования, и подтверждающие эти обстоятельства доказательства, а также расчет взыскиваемой или оспариваемой денежной суммы. Указанной процессуальной обязанности истца корреспондирует обязанность арбитражного суда при рассмотрении дела исследовать доказательства по делу: ознакомиться с письменными доказательствами, осмотреть вещественные доказательства, заслушать объяснения лиц, участвующих в деле, и т.д. (часть 1 статьи 162), а при вынесении решения оценивать доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений, устанавливать права и обязанности лиц, участвующих в деле (часть 1 статьи 168), указать в мотивировочной части решения доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения, мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле (пункт 2 части 4 статьи 170).
Из этого следует, что арбитражные суды в случае сомнений в правомерности проведения зачета излишне уплаченных сумм налога в счет погашения недоимки и задолженности по пеням должны установить, исследовать и оценить всю совокупность имеющих значение для правильного разрешения дела обстоятельств.
Таким образом, сама по себе часть 4 статьи 200 АПК Российской Федерации не может рассматриваться как нарушающая конституционные права и свободы заявителя. Проверка же законности и обоснованности вынесенных в каждом конкретном деле решений является прерогативой вышестоящих судов и Конституционному Суду Российской Федерации неподведомственна.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы ОАО "Ростелеком", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ