КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 декабря 2003 г. N 418-О
ПО ЖАЛОБЕ ГРАЖДАНИНА ЕГОРОВА АНДРЕЯ
ДМИТРИЕВИЧА НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ
ПРАВ ПОЛОЖЕНИЯМИ СТАТЕЙ 137 И 138 НАЛОГОВОГО
КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СТАТЬИ 22 АРБИТРАЖНОГО
ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1995 ГОДА,
СТАТЕЙ 29 И 198 АРБИТРАЖНОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО
КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2002 ГОДА
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, В.О. Лучина, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Л.М. Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина А.Д. Егорова,
установил:
1. Определением Арбитражного суда Владимирской области от 12 сентября 2001 года прекращено дело по иску ООО "Анего" к управлению Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Владимирской области о признании недействительным требования о предъявлении документов, необходимых для налоговой проверки, в связи с тем, что это требование было подписано не руководителем налогового органа, а старшим государственным налоговым инспектором. Суд мотивировал свое решение ссылкой на Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации", согласно абзацу третьему пункта 48 которого при применении статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающих право налогоплательщика на судебное обжалование ненормативного акта налогового органа, следует исходить из того, что под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика. Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 марта 2003 года в пересмотре в порядке надзора определения Арбитражного суда Владимирской области ООО "Анего" было отказано.
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин А.Д. Егоров - участник ООО "Анего", представлявший его интересы в арбитражных судах, просит проверить конституционность статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации, статьи 22 АПК Российской Федерации 1995 года (утратил силу с 1 сентября 2002 года), пункта 2 статьи 29 и части 1 статьи 198 АПК Российской Федерации 2002 года, регламентирующих обжалование налогоплательщиками в арбитражный суд решений налоговых органов и их должностных лиц. По мнению заявителя, названные положения по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, препятствуют оспариванию в арбитражном суде таких актов ненормативного характера, как требования о предоставлении документов для налоговой проверки, если они подписаны не руководителями, а иным должностным лицом налогового органа, а потому противоречат статьям 1 (часть 1), 2, 15 (части 1 и 2), 17, 18, 19 (часть 1), 45 (часть 1), 46 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.
2. По смыслу статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации на нарушение конституционных прав и свобод признается допустимым средством защиты лишь при условии, что эти права и свободы нарушаются оспариваемым в жалобе законом, примененным или подлежащим применению в деле заявителя; в таких случаях лишение неконституционных предписаний юридической силы является необходимым и адекватным способом для устранения нарушения.
Вопрос о проверке конституционности норм, касающихся подведомственности дел судам общей и арбитражной юрисдикции, уже рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации (определения от 1 марта 2001 года по запросу Центрального районного суда города Челябинска о проверке конституционности статей 239.1 и 239.4 ГПК РСФСР, от 20 декабря 2001 года по жалобе ОАО "Ижмаш" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 22 АПК Российской Федерации и др.).
Анализируя содержание статьи 22 АПК Российской Федерации 1995 года, относящей к подведомственности арбитражных судов разрешение дел о признании ненормативных актов государственных органов недействительными, противоречащими законам и иным нормативным правовым актам и нарушающими права и законные интересы организаций и граждан, Конституционный Суд Российской Федерации установил, что сама по себе эта статья не может рассматриваться как затрагивающая конституционные права граждан. Данный вывод распространяется на часть 1 статьи 198 и пункт 2 статьи 29 АПК Российской Федерации 2002 года, согласно которым граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд, а арбитражный суд обязан рассмотреть исковые требования о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц - незаконными, если заявители полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления этой деятельности.
Таким образом, статья 22 АПК Российской Федерации 1995 года, пункт 2 статьи 29 и часть 1 статьи 198 АПК Российской Федерации 2002 года, по сути, лишь конкретизируют компетенцию арбитражных судов по названным спорам, а потому не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан и юридических лиц, в связи с чем жалоба гражданина А.Д. Егорова в части, касающейся проверки конституционности указанных норм, не может быть признана допустимой в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
3. Статья 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующая право на судебную защиту и обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, исходит из обязанности государства обеспечить каждому право на доступ к правосудию. Раскрывая содержание названных конституционных прав, Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что в соответствии со статьями 55 (часть 3) и 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации они не могут рассматриваться судами как подлежащие ограничению и выступают как гарантия в отношении всех других конституционных прав и свобод; государство обязано обеспечить полное осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной и эффективной (Постановления от 3 мая 1995 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 220.1 и 220.2 УПК РСФСР и от 25 декабря 2001 года по делу о проверке конституционности части второй статьи 208 ГПК РСФСР); вытекающее из статьи 46 Конституции Российской Федерации право на обжалование в суд любого правового акта обеспечивается - по жалобам граждан на нарушение их прав и свобод нормативными и ненормативными актами федеральных органов государственной власти, кроме актов, проверка которых отнесена законодателем к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, - проверкой, осуществляемой на основании гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства, а также статьи 3 Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (Определение от 19 марта 1997 года по жалобе гражданки А.В. Грищенко).
В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации налогоплательщик, полагающий, что его права нарушены актом налогового органа, в том числе актом ненормативного характера, действиями или бездействием их должностных лиц, может обжаловать их в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд; при этом судебное обжалование актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц организациями и индивидуальными предпринимателями производится путем подачи искового заявления в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (статьи 137 и 138).
В Определении от 5 ноября 2002 года по жалобе некоммерческой организации "Персона" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 4 Налогового кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации указал, что этот пункт, рассматриваемый во взаимосвязи со статьями 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации, не препятствует обжалованию в судебном порядке актов Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, если по своему содержанию они порождают право налоговых органов предъявлять требования к налогоплательщикам; при рассмотрении подобных дел суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, кому адресован обжалуемый акт, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права налогоплательщиков, соответствует ли актам законодательства о налогах и сборах, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав; иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.
Из приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации вытекает, что оспариваемые гражданином А.Д. Егоровым положения статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 29 и частью 1 статьи 198 АПК Российской Федерации сами по себе не предполагают каких-либо ограничений права налогоплательщика на оспаривание в арбитражном суде актов ненормативного характера (решений) должностных лиц налоговых органов.
4. В соответствии со статьей 93 Налогового кодекса Российской Федерации должностное лицо налогового органа, проводящее налоговую проверку, наделено правом истребовать у проверяемого налогоплательщика необходимые для проверки документы путем вынесения соответствующего требования; данное предписание налогоплательщик обязан исполнить в пятидневный срок (пункт 1); отказ от представления запрашиваемых при проведении налоговой проверки документов или непредставление их в установленные сроки признается налоговым правонарушением и влечет ответственность, предусмотренную статьей 126 Налогового кодекса Российской Федерации (пункт 2).
Форма требования о представлении документов (приложение N 2 к Инструкции о порядке составления акта выездной налоговой проверки и производства по делу о нарушениях законодательства о налогах и сборах, утвержденной Приказом Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 10 апреля 2000 года N АП-3-16/138) не предусматривает подпись руководителя (заместителя руководителя) налогового органа в качестве обязательного реквизита. Подписание такого требования иными принимающими соответствующее решение должностными лицами налогового органа не меняет правовую природу этого акта как ненормативного, возлагающего на налогоплательщика определенные обязанности, и не может служить основанием для отказа суда от проверки законности и обоснованности данного решения, а значит, для ограничения прав налогоплательщика, гарантируемых статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
Как усматривается из представленных заявителем материалов, при применении статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации в деле ООО "Анего" арбитражный суд, руководствуясь абзацем третьим пункта 48 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2001 года, исходил из того, что письменный документ в форме требования государственного налогового инспектора не может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления иска о признании акта недействительным, поскольку он подписан не руководителем (заместителем руководителя) налогового органа. Однако из названного Постановления не вытекает, что из сферы судебного контроля исключаются подобные решения должностных лиц, - в абзаце четвертом того же пункта специально разъяснено, что, поскольку в Налоговом кодексе Российской Федерации не установлено иное, налогоплательщик вправе обжаловать в суд требование об уплате налога, пеней и об уплате налоговой санкции независимо от того, было ли им оспорено решение налогового органа, на основании которого вынесено соответствующее требование.
Таким образом, положения статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу во взаимосвязи с положениями статей 29 и 198 АПК Российской Федерации не могут рассматриваться как исключающие обжалование в арбитражный суд решений (актов ненормативного характера) любых должностных лиц налоговых органов и рассмотрение таких обращений по существу. Иное противоречило бы Конституции Российской Федерации, неправомерно ограничивая фундаментальное конституционное право на судебную защиту, обеспечивающее законное осуществление гражданами и юридическими лицами иных прав и законных интересов.
В силу статьи 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" правоприменитель впредь не может придавать положениям статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации какое-либо иное значение, расходящееся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Определении на основе сохраняющих свою силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктами 2 и 3 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Нормативные положения, содержащиеся в статьях 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации, во взаимосвязи с положениями статей 29 и 198 АПК Российской Федерации не исключают обжалование в арбитражный суд решений (актов ненормативного характера) любых должностных лиц налоговых органов и, соответственно, полномочие арбитражного суда по иску налогоплательщика проверять их законность и обоснованность.
Выявленный Конституционным Судом Российской Федерации конституционно-правовой смысл положений статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
2. Признать жалобу гражданина Егорова Андрея Дмитриевича в части, касающейся проверки конституционности положений статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации, не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесения предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.
3. Правоприменительные решения по делу ООО "Анего", основанные на нормах, содержащихся в статьях 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Определении, должны быть пересмотрены в установленном порядке, если для этого не имеется других препятствий.
4. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Егорова Андрея Дмитриевича в части, касающейся проверки конституционности статьи 22 АПК Российской Федерации 1995 года, пункта 2 статьи 29 и части 1 статьи 198 АПК Российской Федерации 2002 года, поскольку в этой части она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба может быть признана допустимой.
5. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
6. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ