КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 7 апреля 2022 г. N 821-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ОБЩЕСТВА
С ОГРАНИЧЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ ТОРГОВЫЙ ДОМ "ПЛАТИНА
КОСТРОМА" НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ПУНКТОМ 2
СТАТЬИ 93.1 НАЛОГОВОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя
В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова,
заслушав заключение судьи К.В. Арановского, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы общества с ограниченной ответственностью Торговый Дом "Платина Кострома",
установил:
1. Общество с ограниченной ответственностью Торговый Дом "Платина Кострома" (далее - ООО ТД "Платина Кострома") оспаривает конституционность пункта 2 статьи 93.1 Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающего, в частности, что, если вне рамок проведения налоговых проверок у налоговых органов возникает обоснованная необходимость получения документов (информации) относительно конкретной сделки, должностное лицо налогового органа вправе истребовать эти документы (информацию) у участников этой сделки или у иных лиц, располагающих документами (информацией) об этой сделке. Как следует из представленных материалов, в ходе контрольных мероприятий по оценке правомерности применения вычетов по налогу на добавленную стоимость в налоговой декларации за I и IV кварталы 2016 года по счетам-фактурам, датированным ранее 1 января 2015 года, Межрайонная инспекция Федеральной налоговой службы N 7 по Костромской области (далее - территориальный налоговый орган, инспекция) направила заявителю требование о представлении в течение 10 рабочих дней со дня его получения информации, а также ряда документов. Так, территориальный налоговый орган среди прочего указал на необходимость представить пояснительную записку за I и IV кварталы 2016 года, содержащую разъяснения, касающиеся правомерности отражения вычетов по счетам-фактурам, датированным ранее 1 января 2015 года, и причин выставления корректировочных счетов-фактур, а также документы, подтверждающие возврат либо уценку товара (реестр товарных накладных, оборотно-сальдовые ведомости по счетам 41, 60 и 62 за упомянутые периоды 2016 года, акты сверки взаиморасчетов с контрагентами и т.д.), книги продаж за 2012 - 2014 годы и более 400 счетов-фактур.
ООО ТД "Платина Кострома" направило в инспекцию уведомление об отказе в представлении документов (информации), полагая, что требование инспекции незаконно и необоснованно. Территориальным налоговым органом был составлен акт от 29 октября 2019 года об обнаружении фактов, свидетельствующих о предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации налоговых правонарушениях (за исключением налоговых правонарушений, дела о выявлении которых рассматриваются в порядке, установленном статьей 101 Налогового кодекса Российской Федерации). При этом инспекция исходила, в частности, из того, что статья 93.1 Налогового кодекса Российской Федерации не обязывает налоговые органы указывать реквизиты или иные индивидуализирующие признаки документов (информации) в требовании об их представлении, а законодательство о налогах и сборах не исключает истребования документов (информации) по нескольким сделкам. В акте также было отмечено, что налогоплательщик не вправе оценивать обоснованность указанного действия налогового органа. По результатам рассмотрения этого акта инспекцией было принято решение от 30 декабря 2019 года (оставлено без изменения решением Управления Федеральной налоговой службы по Костромской области от 16 марта 2020 года) о привлечении ООО ТД "Платина Кострома" к ответственности за налоговое правонарушение, предусмотренное пунктом 1 статьи 129.1 Налогового кодекса Российской Федерации.
Решением Арбитражного суда Костромской области от 19 ноября 2020 года, с которым согласились вышестоящие суды (постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20 февраля 2021 года и постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 18 мая 2021 года), заявителю отказано в удовлетворении требований о признании указанных решений налоговых органов незаконными. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 28 июля 2021 года ООО ТД "Платина Кострома" отказано в передаче кассационной жалобы на названные судебные акты для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, с чем согласился и заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации (письмо от 12 октября 2021 года).
По мнению заявителя, оспариваемое законоположение не соответствует статьям 1, 8, 10, 19, 34, 35, 45, 46, 55, 57 и 74 Конституции Российской Федерации, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, оно позволяет налоговым органам произвольно истребовать у налогоплательщика документы и сведения о его хозяйственной деятельности за несколько налоговых периодов без проведения налоговых проверок, без указания конкретных сделок и обоснования необходимости их истребования.
2. Из сохраняющих свою силу решений Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 28 марта 2000 года N 5-П, от 16 июля 2004 года N 14-П, от 17 марта 2009 года N 5-П, от 22 июня 2009 года N 10-П, от 3 июня 2014 года N 17-П и др.; определения от 15 мая 2007 года N 372-О-П, от 16 января 2009 года N 146-О-О, от 1 декабря 2009 года N 1553-О-П и др.) следует, что, по смыслу статьи 57 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее статей 1 (часть 1), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), с обязанностью каждого платить законно установленные налоги и сборы соотносится достаточная свобода законодательного усмотрения при установлении правил налогообложения и определении основных параметров конкретных налогов, в пределах которой государство должно создавать надлежащие условия исполнения налоговой обязанности, в том числе определить систему налоговых органов, относящихся к федеральным экономическим службам (статья 71, пункт "ж", Конституции Российской Федерации), их задачи, функции, формы и методы деятельности, порядок проверки правильности исчисления и своевременности уплаты (удержания и перечисления) налогов и сборов. Тем самым обеспечивается реализация контрольной функции государства в налогообложении, вытекающей из обязанности органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
При этом, учитывая, что взимание налогов как обязательных индивидуально безвозмездных денежных платежей, необходимых для покрытия публичных расходов, связано с вторжением государства в право собственности, имущественные права, свободу предпринимательской деятельности и тем самым - в основные права и свободы, регулирование налоговых отношений должно осуществляться таким образом, чтобы было гарантировано равное исполнение обязанностей налогоплательщиками и вместе с тем не создавались бы условия для нарушения их конституционных прав, а также прав и законных интересов других лиц (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 года N 9-П, от 8 декабря 2017 года N 39-П и др.).
2.1. Контрольная функция, как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 1 декабря 1997 года N 18-П, присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции, что предполагает их самостоятельность в реализации этой функции и специфические для каждого из них формы ее осуществления, притом, однако, что административное усмотрение проверяющих органов, также объективно присущее федеральному государственному контролю (надзору), не исключает использования доступного им правового инструментария вопреки его публичному предназначению, в том числе в понимаемых определенным образом ведомственных интересах. Это требует надлежащих гарантий прав граждан и их объединений в правовом регулировании федерального государственного контроля (надзора), с тем чтобы без ущерба для эффективности проводимых проверочных мероприятий минимизировать их возможное негативное воздействие, вне зависимости от того, потребуют ли результаты проверки применения соответствующих мер государственного принуждения, ограничивающих права и свободы человека и гражданина.
Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 февраля 2015 года N 2-П указывал, что осуществление органами публичной власти контрольно-надзорных функций и полномочий требует надлежащих нормативных оснований, организационных и процедурных правил проведения проверочных мероприятий, с тем чтобы проверяемые организации и причастные к их деятельности лица не оказывались в положении лишь объекта государственной деятельности, но имели реальные возможности для эффективной, включая судебную, защиты своих прав и законных интересов, в том числе в отношении оснований, характера и последствий действий и решений контролирующих органов, притом что сами контрольно-надзорные мероприятия не должны быть для этих организаций чрезмерно обременительными и необоснованно препятствовать их нормальной деятельности. Соответственно, законодательное регулирование контрольно-надзорных процедур, как и деятельность государственных органов, уполномоченных на проведение соответствующих проверок, должны отвечать конституционным критериям допустимых ограничений прав и свобод человека и гражданина, как это следует из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а требования к субъекту в связи с проведением в отношении него проверочных мероприятий подлежат оценке на предмет их необходимости и пропорциональности, недопустимости вмешательства проверяющего органа в оперативную деятельность проверяемого, в том числе с учетом результатов проверок, проводившихся ранее. Во всяком случае при наделении органов публичной власти полномочиями действовать властно-обязывающим образом должны соблюдаться вытекающие из конституционных принципов правового государства требования определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе правового регулирования (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2004 года N 7-П, от 31 мая 2005 года N 6-П, от 18 июля 2008 года N 10-П, от 17 февраля 2015 года N 2-П и др.).
2.2. В соответствии со статьей 82 Налогового кодекса Российской Федерации налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном этим Кодексом (абзац первый пункта 1). Осуществление указанного контроля возложено на налоговые органы, которые составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) налогов, сборов, страховых взносов в бюджетную систему Российской Федерации, а также за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) иных обязательных платежей в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (статья 1 Закона Российской Федерации от 21 марта 1991 года N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации", пункт 1 статьи 30 Налогового кодекса Российской Федерации). При этом такой контроль осуществляется путем проведения налоговых проверок, а также в других формах, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации (пункт 3 статьи 7 Закона Российской Федерации "О налоговых органах Российской Федерации").
Применительно к положениям Налогового кодекса Российской Федерации, регламентирующим осуществление налогового контроля, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 16 июля 2004 года N 14-П подчеркивал, что названный Кодекс исходит из недопустимости причинения неправомерного вреда при проведении такого контроля (статьи 35 и 103). Если, осуществляя его, налоговые органы руководствуются целями и мотивами, противоречащими действующему правопорядку, налоговый контроль может превратиться из необходимого инструмента налоговой политики в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что в силу статей 34 (часть 1), 35 (части 1 - 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации недопустимо. Превышение налоговыми органами (их должностными лицами) своих полномочий либо использование их вопреки законной цели и охраняемым правам и интересам граждан, организаций, государства и общества несовместимо с принципами правового государства, в котором осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и свобод других лиц (статья 1, часть 1; статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации).
В ряде решений Конституционный Суд Российской Федерации указывал, что конституционные гарантии охраны экономической свободы и частной собственности, включая их судебную защиту, распространяются как на сферу гражданско-правовых отношений, так и на отношения государства и личности в публично-правовой сфере (постановления от 20 мая 1997 года N 8-П, от 16 июля 2008 года N 9-П, от 25 апреля 2011 года N 6-П, от 14 июля 2021 года N 36-П и др.). Вмешательство же государства в отношения собственности не должно быть произвольным и нарушающим равновесие между интересами общества и условиями защиты основных прав личности, что предполагает разумную соразмерность между используемыми средствами и преследуемой целью, с тем чтобы обеспечивался баланс конституционно признаваемых ценностей и лицо не подвергалось чрезмерному обременению (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 января 2011 года N 1-П, от 31 октября 2019 года N 32-П, от 5 марта 2020 года N 11-П и др.).
Соответственно, законодательное регулирование налогового контроля и деятельность уполномоченных органов по налоговому контролю осуществляются в соответствии с конституционными принципами организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это согласуется и со сформулированной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июля 2013 года N 17-П правовой позицией, согласно которой свобода предпринимательской деятельности в ее конституционно-правовом значении не предопределяет получения гарантированного результата от осуществления экономической деятельности, однако она предполагает защиту от рисков, связанных с произвольными и необоснованными, нарушающими нормальный (сложившийся) режим хозяйствования решениями и действиями органов публичной власти. При этом, как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, именно связанность законом налоговых органов предполагает детальное урегулирование соответствующих правоотношений (Постановление от 14 июля 2003 года N 12-П).
Таким образом, осуществляя контроль за полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов, налоговые органы не вправе выходить за пределы предоставленных им законом полномочий.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации, наделяя налоговые органы правом требовать в соответствии с законодательством о налогах и сборах от налогоплательщика документы по формам и (или) форматам в электронной форме, установленным государственными органами и органами местного самоуправления, служащие основаниями для исчисления и уплаты (удержания и перечисления) налогов, а также документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов (подпункт 1 пункта 1 статьи 31), в целях создания условий, гарантирующих исполнение конституционной обязанности по уплате налогов, определяет порядок и условия реализации этого права применительно к отдельным мероприятиям и формам налогового контроля с учетом их особенностей и назначения.
Формы проведения налогового контроля связаны, прежде всего, с камеральными и выездными налоговыми проверками (статьи 82, 87, 88 и 89 Налогового кодекса Российской Федерации). Выездная налоговая проверка, проводимая, по общему правилу, на территории (в помещении) налогоплательщика на основании решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа (пункт 1 статьи 89 названного Кодекса), ориентирована на выявление тех нарушений налогового законодательства, которые не всегда можно обнаружить в рамках камеральной налоговой проверки, поскольку их выявление требует углубленного изучения документов бухгалтерского и налогового учета, а также проведения ряда специальных мероприятий контроля, например осмотра, выемки документов и предметов, экспертизы, участия понятых и допроса свидетелей (статьи 90, 92, 94, 95 и 98 этого Кодекса). Как правило, именно в рамках выездных налоговых проверок выявляются и нарушения, обусловленные злоупотреблениями налогоплательщика в налоговой сфере, его уклонением от налогообложения. Оценивая конституционность норм, регулирующих проведение выездных налоговых проверок, Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что такая проверка должна отвечать критериям необходимости, обоснованности и законности, с тем чтобы не превращаться в неправомерное обременение для налогоплательщика (Постановление от 17 марта 2009 года N 5-П; Определение от 10 марта 2016 года N 571-О).
Камеральная же налоговая проверка, по смыслу пункта 1 статьи 88 Налогового кодекса Российской Федерации, является формой текущего документального контроля за соблюдением налогового законодательства, который проводится на основе налоговых деклараций (расчетов) и документов, представленных налогоплательщиком, а также других документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у налогового органа. Она, в отличие от выездной налоговой проверки, нацелена на своевременное выявление ошибок в налоговой отчетности и оперативное реагирование налоговых органов на обнаруженные нарушения, что позволяет смягчить для налогоплательщиков последствия неправильного применения ими законодательства о налогах и сборах. Указанные положения Налогового кодекса Российской Федерации во всяком случае не предполагают дублирования контрольных мероприятий, осуществляемых в рамках налоговых проверок указанных видов - выездных и камеральных, и в этой связи не исключают выявления при проведении выездной налоговой проверки (как более углубленной формы налогового контроля) таких нарушений, которые не были обнаружены при проведении камеральной налоговой проверки (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2010 года N 441-О, от 10 марта 2016 года N 571-О и др.).
Налоговый кодекс Российской Федерации предусматривает право должностных лиц налоговых органов, проводящих налоговую проверку, истребовать у проверяемого лица документы, необходимые для проверки (пункт 1 статьи 93), а также определяет виды и характер документов, пояснений, сведений и информации, которые могут быть истребованы у налогоплательщика, ответственного участника консолидированной группы налогоплательщиков, плательщика страховых взносов при проведении камеральной налоговой проверки, дифференцируя основания их истребования (пункты 3, 6, 8, 8.2 - 8.9, 9, 11 и 12 статьи 88). В частности, согласно пункту 8.1 статьи 88 этого Кодекса при выявлении противоречий между сведениями об операциях, содержащимися в налоговой декларации по налогу на добавленную стоимость, либо при выявлении несоответствия сведений об операциях, содержащихся в налоговой декларации по указанному налогу, представленной налогоплательщиком, сведениям об указанных операциях, содержащимся в налоговой декларации по названному налогу, представленной в налоговый орган другим налогоплательщиком, а также иным лицом, или в журнале учета полученных и выставленных счетов-фактур, представленном в налоговый орган лицом, на которое в соответствии с главой 21 этого Кодекса возложена соответствующая обязанность, в случае, если такие противоречия, несоответствия свидетельствуют о занижении суммы налога на добавленную стоимость, подлежащей уплате в бюджетную систему Российской Федерации, либо о завышении суммы налога на добавленную стоимость, заявленной к возмещению, налоговый орган также вправе истребовать у налогоплательщика счета-фактуры, первичные и иные документы, относящиеся к указанным операциям. При этом в силу пункта 7 статьи 88 того же Кодекса налоговый орган не вправе истребовать у налогоплательщика дополнительные сведения и документы, если иное не предусмотрено указанной статьей или если представление таких документов вместе с налоговой декларацией (расчетом) не предусмотрено упомянутым Кодексом. Кроме того, по смыслу пункта 1 статьи 93.1 Налогового кодекса Российской Федерации, в рамках налоговой проверки документы и информация, касающиеся деятельности проверяемого налогоплательщика (плательщика сбора, плательщика страховых взносов, налогового агента), могут быть также истребованы у лиц, располагающих соответствующими документами (информацией). Истребование документов (информации), касающихся деятельности проверяемого налогоплательщика, также возможно и при рассмотрении материалов налоговой проверки на основании решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о назначении дополнительных мероприятий налогового контроля.
Таким образом, действующее законодательство предусматривает широкий круг контрольных полномочий с истребованием документов (информации), осуществляемых в рамках проведения налоговых проверок и анализа полученных материалов, что предназначено обеспечить, с одной стороны, эффективность применяемых средств налогового контроля, а с другой - его правомерность, предсказуемость и сбалансированность благодаря правовому регулированию контрольных мероприятий, а также ограничениям в отношении их объема, оснований и поводов, периодичности и продолжительности, которые закон устанавливает в обеспечение прав налогоплательщиков и в защиту их законных интересов.
3.1. Оспариваемое положение пункта 2 статьи 93.1 Налогового кодекса Российской Федерации предусматривает право должностного лица налогового органа истребовать документы (информацию) без назначения налоговой проверки в случае, если возникает обоснованная необходимость получения сведений по конкретной сделке, притом что такая необходимость должна определяться не произвольно, а в рамках, установленных законодательством о налогах и сборах применительно к составу документов (информации), которые могут быть истребованы. При этом названная норма закрепляет обязательное условие: документы (информация) как предмет истребования должны относиться именно к сделке, а не ко всей деятельности налогоплательщика, не к ее части или периоду, не к налоговому периоду и т.п.
Ограничение состава документов (информации), которые, как имеющие отношение к сделке, могут быть истребованы, следует, в частности, из пункта 2 указанной статьи Налогового кодекса Российской Федерации, закрепляющего, что необходимые документы (информация) могут быть истребованы у участников соответствующей сделки или у иных лиц, располагающих документами (информацией) о ней. Налоговый орган, должностное лицо которого вправе истребовать документы (информацию), направляет поручение об их истребовании в налоговый орган по месту учета лица, у которого они должны быть истребованы; требование о представлении документов (информации) вместе с копией поручения направляется соответствующему лицу налоговым органом, получившим поручение. В поручении при этом указываются сведения, позволяющие идентифицировать сделку (пункты 3 и 4 статьи 93.1 Налогового кодекса Российской Федерации).
Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, в Постановлении от 24 марта 2017 года N 9-П, из статьи 57 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее статей 71 (пункт "з"), 72 (пункт "и" части 1), 75 (часть 3), 76 (части 1 и 2), 104 (часть 3) и 106 (пункт "б") следует необходимость основанного на общности конституционных принципов налогообложения, структурно обособленного в отраслевой системе законодательства и систематизированного правового регулирования налоговых отношений, которое обеспечивало бы формальные гарантии единообразия и согласованности нормативно-правовых установлений, позволяло бы минимизировать риски искажения воли законодателя в процессе правоприменения; этим предопределяется высокий уровень кодификации налоговых норм, что, однако, не означает их полную изолированность от других отраслей законодательства. По смыслу же правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июля 2013 года N 17-П, гарантии прав налогоплательщиков, вытекающие из статьи 57 Конституции Российской Федерации, охватывают все отношения, связанные с установлением налогов и сборов, независимо от того, подпадают ли они под действие правовых актов, прямо отнесенных к законодательству о налогах и сборах, что не исключает использования в целях налогового регулирования различных по своей формально-отраслевой принадлежности правовых средств.
Хотя в понимании налоговых институтов и терминов приоритет, по общему правилу, имеет налоговое законодательство, в системном толковании его положений допускается использование норм иных отраслей законодательства с учетом того, что смысл, содержание и применение законов определяются непосредственно действующими правами и свободами человека и гражданина (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 8 июня 2004 года N 228-О, от 18 января 2005 года N 24-О и от 2 ноября 2006 года N 444-О). Согласно же пункту 1 статьи 11 Налогового кодекса Российской Федерации институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства, используемые в названном Кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено указанным Кодексом.
Понятие "сделка" закреплено в статье 153 ГК Российской Федерации. Согласно названной норме сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. Соответственно, наделяя налоговые органы правом истребовать вне рамок налоговой проверки документы (информацию) относительно конкретной сделки, оспариваемое положение пункта 2 статьи 93.1 Налогового кодекса Российской Федерации по своему буквальному смыслу не предполагает возможности их истребования в случае, если документы (информацию) нельзя связать с теми или иными сделками. Называя условием истребования обоснованную необходимость получения документов (информации) относительно конкретной сделки, приведенное законоположение не позволяет определить их состав и содержание по иному признаку, в том числе по направлению финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика или по ее периоду. Тем самым оно не допускает подмены установленных Налоговым кодексом Российской Федерации мероприятий и форм налогового контроля вопреки их назначению и гарантиям прав налогоплательщиков, предусмотренных законом.
В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 14 июля 2003 года N 12-П и от 3 июня 2014 года N 17-П, детальное урегулирование порядка реализации плательщиками налога на добавленную стоимость своих правомочий, включая обязательность представления налоговому органу тех или иных документов, предусмотренных нормами публичного права и потому отличающихся незаменимостью, исключительностью и строгой формальной определенностью, обусловлено вытекающей из Конституции Российской Федерации и конкретизированной в Налоговом кодексе Российской Федерации связанностью налоговых органов законом.
3.2. Вместе с тем, исходя из содержания понятия сделки, охватывающего разного рода действия широкого круга субъектов, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей, следует, что допускается их совершение в различных формах и в виде разных операций при их неодинаковой длительности и последовательности и на различных условиях в отношении разных объектов, включая партии товаров и при иных существенных или попутных (факультативных) признаках. Соответственно, у налогоплательщика нет оснований отказать в предоставлении требуемых документов (информации) лишь на том основании, что налоговый орган не укажет в требовании, например, номер или дату заключения, иные реквизиты соответствующих договоров, учитывая, что некоторые реквизиты определяются сторонами сделки и могут быть в силу ряда причин не указаны либо вообще не определены.
Следовательно, оспариваемое законоположение позволяет налоговому органу определить предмет истребования по любому ясному, четкому и недвусмысленному признаку, в частности по переданному (подлежащему передаче) конкретному товару (партии), выполненным работам (оказанным услугам), а также времени поставки и приема-передачи, первичным документам и т.п., если эти признаки по отдельности или вместе позволяют определить конкретную сделку, по которой налогоплательщик обязан представить относящиеся к ней документы (информацию).
Так, счет-фактура, как это отмечал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 14 июля 2003 года N 12-П и от 3 июня 2014 года N 17-П, является публично-правовым документом, дающим налогоплательщику право уменьшить налог на сумму налоговых вычетов, поэтому нормы статьи 168 Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующие порядок исчисления этого налога и определяющие правовые последствия выставления счета-фактуры, подлежат буквальному (неукоснительному) исполнению налогоплательщиками и налоговыми органами, которые не вправе давать данным нормам расширительное истолкование. Соответственно, налоговый орган вправе истребовать как отдельный счет-фактуру, так и всю серию счетов-фактур, если они связаны со сделкой, которую обращенное к налогоплательщику требование позволяет определить. Количество же запросов (требований) оспариваемая норма не устанавливает, что оставляет за налоговым органом право истребовать документы (информацию), относящиеся не только к одной, но и к нескольким конкретным сделкам, притом что это право не может быть использовано вместо контрольных полномочий, подлежащих применению в рамках проведения налоговой проверки.
4. Как следует из неоднократно выраженных Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций, основанных на Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьях 2, 17 (часть 1), 18 и 46 (части 1 и 2), гарантированное каждому согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации право на судебную защиту его прав и свобод не подлежит ограничению и предполагает наличие гарантий, позволяющих реализовать его в полном объеме и обеспечить восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям равенства и справедливости. Будучи универсальным правовым средством государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, данное право выполняет обеспечительно-восстановительную функцию в отношении всех других конституционных прав и свобод, что предопределено особой ролью судебной власти и ее вытекающими из Конституции Российской Федерации прерогативами по осуществлению правосудия, характеризующего содержательную сторону процессуальной деятельности суда как таковой, в том числе при осуществлении судебного контроля за законностью решений и действий (бездействия) субъектов публичной власти. Гарантии судебной защиты должны быть достаточными, чтобы обеспечить конституционным правам и свободам эффективное и реальное действие, а суды при рассмотрении дел обязаны исследовать фактические обстоятельства по существу, не ограничиваясь установлением формальных условий применения нормы, с тем чтобы право на судебную защиту не оказалось ущемленным (постановления от 3 мая 1995 года N 4-П, от 6 июня 1995 года N 7-П, от 2 июля 1998 года N 20-П, от 20 апреля 2006 года N 4-П, от 22 апреля 2011 года N 5-П, от 27 декабря 2012 года N 34-П и др.).
Несмотря на то что суды не уполномочены проверять целесообразность решений налоговых органов (их должностных лиц), которые действуют в рамках предоставленных им законом дискреционных полномочий, необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов в налоговой сфере как сфере властной деятельности государства предполагает возможность проверки законности соответствующих решений, принимаемых в ходе налогового контроля. Как следует из взаимосвязанных положений статей 46 (часть 1), 52, 53 и 120 Конституции Российской Федерации, предназначение судебного контроля как способа разрешения правовых споров на основе независимости и беспристрастности предопределяет право налогоплательщика обратиться в суд за защитой от возможного произвольного правоприменения при истребовании налоговыми органами документов, необходимых для осуществления налогового контроля (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2004 года N 14-П; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 марта 2006 года N 70-О).
Отказ в доступе к средствам судебной защиты поощрял бы институты государства к утверждению господства публичных интересов над правами и свободами человека и гражданина в контрольно-надзорной деятельности и в практике государственного принуждения вопреки предписаниям статьи 18 Конституции Российской Федерации, в силу которой смысл, содержание, применение законов и деятельность всех видов публичной власти определяют именно права и свободы человека и гражданина, обеспеченные правосудием (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2019 года N 866-О и N 867-О).
Обращая внимание территориальных налоговых органов на то, что предусмотренное пунктом 2 статьи 93.1 Налогового кодекса Российской Федерации истребование вне рамок проведения налоговых проверок документов (информации) относительно конкретной сделки у участников этой сделки или у иных лиц, располагающих документами (информацией) об этой сделке, допускается в случае, если у налоговых органов возникает обоснованная необходимость их получения, Федеральная налоговая служба отмечает, что при решении вопроса о правомерности привлечения к ответственности по статье 129.1 указанного Кодекса за непредставление документов (информации) о деятельности налогоплательщика суды, в частности, принимают во внимание реальную необходимость истребования налоговым органом конкретных документов (информации) исходя из существа конкретной ситуации (разумность и обоснованность требований) и реальной возможности налогового органа (проверяющих должностных лиц) изучить (проанализировать) большой объем представленных документов. Соответственно, налоговый орган, требующий представить на основании оспариваемого законоположения значительное количество документов (большой объем информации), должен быть готов аргументированно пояснить вышестоящему налоговому органу или в суде все вопросы, возникающие в связи с названными обстоятельствами. При этом Федеральная налоговая служба полагает, что при решении вопроса об истребовании документов (информации) вне рамок проведения налоговых проверок необходимо исходить из принципов целесообразности, разумности и обоснованности; не допускать произвольного истребования документов (информации) вне рамок проведения налоговых проверок, не обусловленных целями и задачами проводимого налоговыми органами налогового контроля. Федеральная налоговая служба также отмечает, что истребование документов (информации) в излишнем объеме может привести к жалобам налогоплательщиков на действия налоговых органов, снижению репутации Федеральной налоговой службы и не приводит к повышению эффективности осуществления налогового контроля (письмо Федеральной налоговой службы от 27 июня 2017 года N ЕД-4-2/12216@).
5. Таким образом, оспариваемое законоположение само по себе не содержит неопределенности и не может расцениваться как нарушающее в обозначенном в жалобе аспекте конституционные права заявителя. Соответственно, отсутствуют основания для принятия Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению жалобы ООО ТД "Платина Кострома".
Установление же и исследование обстоятельств конкретного дела, проверка обоснованности истребования у заявителя документов (информации), оценка выводов судов о том, что требование налогового органа имело достаточные данные, позволяющие идентифицировать сделки, относительно которых истребованы документы (информация), не относятся к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, определенным в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью Торговый Дом "Платина Кострома", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН